II GSK 1481/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 777/20 w sprawie ze skargi A.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 czerwca 2020 r. nr BP.501.1417.2019.0162.BD2.4937 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A.G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 777/20, po rozpoznaniu skargi A.G. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z 8 czerwca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Bydgoszczy z 11 lipca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów po transporcie drogowym; umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W toku przeprowadzonej 19 kwietnia 2019 r. w Toruniu przy ul. K. kontroli pojazdu, którym kierował skarżący, inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego stwierdzili wykonywanie przewozu drogowego pasażerów przez kierowcę, który nie posiadał orzeczeń lekarskiego oraz psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Ustalono, że usługa przewozu została zamówiona i opłacona przy pomocy aplikacji B.. W tych okolicznościach Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z 11 lipca 2019 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł za naruszenie Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm., dalej: u.t.d.), tj. za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1-4, art. 39k ust. 1-3, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 u.t.d. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Inspektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. WSA w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że obie te decyzje naruszają przepisy prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie oraz stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, w świetle którego skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d. W ocenie WSA również okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym, są bezsporne i zostały ustalone zgodnie z zasadami postępowania i w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie sądu organy prawidłowo ustaliły, że stwierdzony przewóz pasażerów nie miał charakteru grzecznościowego, lecz okazjonalny. Wynikało to jednoznacznie z okoliczności związanych ze skojarzeniem osoby korzystającej z usługi przewozu i kierującego. Zasadnie zatem organy, powołując się na art. 4 pkt 11 u.t.d., zakwalifikowały przewóz jako okazjonalny i zarobkowy, zaś skarżącego uznały za podmiot wykonujący czynności związane z transportem drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 2 u.t.d. Pasażer zrealizował płatność za przejazd za pomocą aplikacji telefonicznej B.; jego rachunek bankowy został obciążony odpowiednią opłatą za przejazd, skalkulowaną przez aplikację (program informatyczny). Bezsporne jest też, że skarżący nie dysponował orzeczeniem lekarskim o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczeniem psychologicznym o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W okolicznościach niniejszej sprawy istniały zatem podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji Bolt, nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierowcę) z aplikacji telefonicznej Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację Bolt ma charakter zorganizowany i ciągły, a usługa była przez skarżącego świadczona jako wykonawcę przewozu we własnym imieniu. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. WSA wskazał na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej działalności ewidencjonowanej. Organy prawidłowo zatem przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. W tych okolicznościach fakt nieposiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy podlegał ocenie w kontekście przesłanek z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. oraz art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. Przyczyną uwzględnienia skargi było natomiast naruszenie reguły normatywnej przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary (nie odpowiedzialności) podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Z treści art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie załącznika nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Innymi słowy, jeżeli ten sam czyn wypełnia znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4, karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. W związku z tym WSA przypomniał, że wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., II SA/Bd 778/20, sąd oddalił skargę A.G. na decyzję GITD z 8 czerwca 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji tj. naruszenie I.p. 1.1. załącznika nr 3. Podstawą faktyczną nałożenia kary w obu przypadkach było stwierdzenie faktu wykonania przewozu osoby w Toruniu przy ul. K. w dniu 19 kwietnia 2019 r. W konsekwencji WSA przyjął, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z 19 kwietnia 2019 r., tj. przewóz pasażera, nałożono na skarżącego karę pieniężną zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikt określony w załączniku nr 3, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. - za delikt określony w załączniku nr 4. Powyższe oznacza, że w istniejącej sytuacji organ powinien zastosować art. 92a ust. 10 u.t.d. Główny Inspektor wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., lp. 1.1, lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenia, o których mowa w lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiły jednocześnie naruszenie określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d, a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego, a jej istota sprowadza się do wadliwej wykładni i stosowania prawa materialnego ze względu na błędne ustalenia i ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarga kasacyjna Inspektora ma usprawiedliwione podstawy, dlatego jej skutkiem musiało być uchylenie zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji oddalenie skargi. W ocenie NSA trafny jest zarzut kasacyjny podniesiony przez organ, zgodnie z którym zaskarżony wyrok narusza art. 92a ust. 1 i 2 w związku z art. 92a ust. 10 u.t.d., bowiem błędnie przyjmuje, że czyn, o którym stanowi art. 92a ust. 10 u.t.d. nie może być rozumiany jako naruszenie ustawy o transporcie drogowym w ogólności, a więc także w zakresie jakichkolwiek warunków wykonywania transportu drogowego, chociażby jego wykonywania bez zezwolenia lub licencji. A zatem art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do skarżącego, który w chwili kontroli nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Takiej oceny nie mógł i nie zmieniał fakt, że skarżący został w wyniku tej kontroli ukarany decyzją z 8 czerwca 2020 r. karą w wysokości 12 000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub wymaganej prawem licencji, tj. za naruszenie lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Tego rodzaju przekroczenie prawa nie może być rozumiane jako czyn będący naruszeniem tych samych warunków określonych w załączniku nr 3 i 4 do u.t.d. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d., a więc nałożenie na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub podmiot wykonujący inne czynności związane z tym przewozem tylko kary na podstawie załącznika nr 3 może mieć miejsce tylko wtedy, gdy czyn naruszający prawo jest jednocześnie opisany w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku występującym w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie ma tu jednoczesności naruszeń opisanych w obu załącznikach. W rozpoznawanej sprawie jednoczesność może być odnoszona tylko do kontekstu sytuacyjnego, który sprowadza się do stwierdzenia, że skarżący wykonując kontrolowany w dniu 19 kwietnia 2019 r. przewóz osób z naruszeniem prawa jednocześnie dopuścił się różnych (wielu) naruszeń, jednak w tym zakresie nie można przyjmować, że wystąpiła jednoczesność prawna czynów, a do takiej kategorii nawiązuje treść art. 92a ust. 10 u.t.d. Reasumując stwierdzić należy, że zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy w sprawie o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym czyn podmiotu wskazanego w tym przepisie jest jednocześnie naruszeniem przewidzianym w załączniku nr 3 i załączniku nr 4 do tej ustawy. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, NSA – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę strony na decyzję Inspektora w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. NSA uznał, podzielając niezakwestionowane przez skarżącego stanowisko sądu pierwszej instancji w tym zakresie, że skarga jest bezzasadna. Mając na uwadze powyższe oraz w związku z treścią art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. NSA orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) zasądzając od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego organu w postępowaniu kasacyjnym.