II GSK 1477/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 53/23 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2022 r. nr SKO Gd/1919/22 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 53/23 oddalił skargę R. W. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: Kolegium, SKO) z 7 listopada 2022r. nr SKO Gd/1918/22 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2.915,28 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia tego pasa przed lokalem R. przy ul. [...] w G., określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną, w myśl art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oparł o następujące podstawy: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi Skarżącego z uwagi na przyjęcie przez Sąd, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji przeprowadzenia wadliwego, niekompleksowego postępowania dowodowego i przyjęcia, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie można w sposób bezsporny ustalić zakres zajęcia pasa drogowego przez stronę, co skutkowało nieuzasadnionym ustaleniem, iż do naruszenia faktycznie doszło i w konsekwencji - wymierzeniem stronie kary administracyjnej; II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi Skarżącego z uwagi na przyjęcie przez Sąd, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji zaniechania odstąpienia przez organ od nałożenia kary administracyjnej w sytuacji znikomej wagi naruszenia prawa przez stronę; III. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi Skarżącego z uwagi na przyjęcie przez Sąd, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia (powinno być: wyroku), z treści którego Skarżący de facto nie jest w stanie poznać toku rozumowania organu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co skutkuje zarówno ograniczoną możliwością poczynienia prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i brakiem wyjaśnienia przez organ administracji publicznej. wbrew obowiązkowi, zasadniczych motywów rozstrzygnięcia. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 listopada 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 15 lutego 2022 r. w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Strony nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona – organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Należy także wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Wymaga także wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy więc zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Sąd odwoławczy ograniczył swoje rozważania do oceny prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa, dokonanej przez Sąd I instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały oparte na podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 (naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) i pkt 2 (naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) p.p.s.a. Zarazem zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy i uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W świetle zarzutów zgłoszonych w pkt I.-III. petitum skargi kasacyjnej spór dotyczy zasadniczo kwestii, jak: oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zakresu naruszenia -zajęcia pasa drogowego i powierzchni jego zajęcia oraz odmowy zastosowania przepisów uzasadniających odstąpienie przez organ od wymierzenia kary administracyjnej, a w rezultacie braków w uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO, wskutek nieprzedstawienia wyczerpującej i przekonywającej argumentacji. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez WSA oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia. Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd I instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. Sąd I instancji odwołując się do tego uregulowania stwierdził, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, liczonego w dniach okresu (czasu) nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez WSA sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom Strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do niedozwolonego zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów u.d.p., w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia co do powierzchni ogródka używanego po upływie ważności zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. w okresie od 1 listopada do 26 listopada 2021r.(9,92 m2) oraz w dniach od 27 listopada do 1 grudnia 2021 r. (6,00 m2), po uzyskaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. zezwolenia na jego zajęcie, są jednoznaczne i spójne. Mają potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych – jak trafnie podkreślił WSA - zgromadzono bowiem m.in. protokoły kontroli pasa drogowego z 26 listopada 2021 r., 7 grudnia 2021 r., protokół oględzin z 28 grudnia 2021 r., fotografie wykonane podczas każdej z ww. czynności, wydruki z mapy ewidencyjnej z wrysowanym miejscem lokalizacji zajętej przez ogródek gastronomiczny części pasa drogowego przed lokalem R. przy ul. [...] w G. Pomiary powierzchni pasa drogowego zajętej przez opisany ogródek gastronomiczny zostały poczynione bądź za pomocą taśm mierniczych (protokół kontroli z 7 grudnia 2021 r.; protokół oględzin z 28 grudnia 2021 r.), bądź przy użyciu dalmierza (protokół kontroli z 26 listopada 2021 r.), co zostało także uwidocznione na dokumentacji fotograficznej, a do tego pomiary dokonane w listopadzie 2021 r. były jednoznaczne również dlatego, że zasięg ogródka gastronomicznego wyznaczały postawione z boku ogródka skrzynie z kwiatami. Do tego dokonane pomiary były zbliżone do powierzchni ogródka (ale zawsze wykazywały wyższą powierzchnię zajęcia) wynikającej z zezwolenia na jego usytuowanie (decyzja Prezydenta z 6 października 2021 r. i 2 grudnia 2021 r.). Z kolei o oględzinach w dniu 28 grudnia 2021r. skarżący został powiadomiony ze znacznym wyprzedzeniem, ale nie wziął w tej czynności udziału. Ponadto skarżący nie wykazał, aby złożył wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres listopada 2021 r., gdyż oświadczenie, że wniosek złożył w "pudełku" w Zarządzie Dróg i Zieleni w październiku 2021 r. (bez sprecyzowania daty), złożył dopiero 14 stycznia 2022 r. w protokole udostępnienia akt, po otrzymaniu zawiadomienia organu o zakończeniu postępowania w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego. Organ zaś wyjaśnił, że w tym okresie istniała już możliwość złożenia podania bezpośrednio w Biurze Obsługi Klienta. Poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącego kasacyjnie. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie prawidłowości oceny zgromadzonych dowodów, Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń. Nie budzi wątpliwości, że na organie administracji spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. W rozpatrywanej sprawie Strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, mając umiejscowiony w pasie drogowym, przed lokalem sporny ogródek gastronomiczny albo nie dopełniała obowiązku uzyskania kolejnego zezwolenia, albo dysponując takim zezwoleniem zajmowała powierzchnię większą od dozwolonej. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu Strona została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że - wbrew twierdzeniom organów – złożyła rzeczywiście w październiku 2021 r. podanie o kolejne zezwolenie dotyczące listopada 2021 r. bądź ogródek zajmował powierzchnię określoną w zezwoleniu z 2 grudnia 2021 r. Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem WSA, że organ – w objętym omawianym zarzutem zakresie – zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 art. 77 § 1 k.p.a., a zatem zarzut z pkt I. skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzutu sformułowanego w pkt II. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującego akceptacją przez WSA stanowiska organów o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Jak wynika z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVA (a zatem także art. 189d k.p.a.) w tym zakresie się nie stosuje. Mając na uwadze, że regulacje zawarte w art. 40 u.d.p. normują wyczerpująco problematykę przesłanek wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to nie znajdują w tym przypadku zastosowania dyrektywy wynikające z art. 189d k.p.a., w tym także jej pkt. 1. Gdy chodzi o brak zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., Strona nie podważyła skutecznie stanowiska organów. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Organy przedstawiły wyczerpująco okoliczności, które zadecydowały o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny, jak i wzięły pod uwagę zachowanie samego skarżącego, który nie wystąpił o kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i dopiero w związku z innymi postępowaniami o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zawiadomieniem z 6 grudnia 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego, złożył w dniu 2 grudnia 2021r. wniosek o zajęcie pasa drogowego, a do tego zajęcie pasa drogowego przekraczało powierzchnię objętą zezwoleniami, co jest ważne też, że wspomniany ogródek znajduje się przed lokalem gastronomicznym prowadzonym przez skarżącego i w tym celu został przygotowany. Opisane okoliczności, słusznie zostały ocenione, jako nie świadczące o znikomej wadze naruszenia prawa. W ocenie Sąd odwoławczego Sąd I instancji wyczerpująco przedstawił swoje stanowisko akceptujące opinię organów. Mając na uwadze klarowność i zasadność stanowiska Sądu I instancji także w odniesieniu do wyżej omówionych zarzutów, NSA nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutu z pkt III. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (co już wyżej omówiono) w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 9 k.p.a. Jak już wyjaśniono, przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował jako prawidłowe. Organy rzetelnie zebrały i omówiły materiał dowodowy. Sąd I instancji, aprobując dokonaną przez organy w sprawie ocenę faktyczną i prawną, dokonał własnej, całościowej analizy materiału dowodowego zebranego przez organy oraz zastosowanych przepisów, wskazał na czym się oparł i podał podstawę prawną w oparciu o którą orzekł. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.