II GSK 1472/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 137/18 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Go 137/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę S. Ł. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] grudnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] maja 2014 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł w związku z naruszeniami określonymi w ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej zwanej "utd"). Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, GITD decyzją z [...] sierpnia 2014 r. uchylił decyzję WITD i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WITD decyzją z [...] października 2014 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] lipca 2015 r. GITD ponownie uchylił decyzję WITD i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD z [...] lipca 2015 r. Wyrokiem z 26 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 763/15) WSA uchylił wspomnianą decyzję GITD. Jednakże na skutek skargi kasacyjnej GITD Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2018 r. (sygn. akt II GSK 1661/16) uchylił wskazany wyrok WSA i oddalił skargę Skarżącego. W czasie, gdy zostało wszczęte i toczyło się powyższe postępowanie sądowoadministracyjne WITD - realizując decyzję kasacyjną GITD z [...] lipca 2015 r. - ponownie rozpoznał sprawę i decyzją z [...] września 2015 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] marca 2016 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD z [...] września 2015 r. Pismem z 20 sierpnia 2016 r. Skarżący (zastępowany przez pełnomocnika) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji GITD z [...] marca 2016 r. Podniósł, że ziściły się przesłanki nieważności określone: 1) w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), ponieważ na skutek wyroku sądu administracyjnego w tej sprawie w obrocie pozostają dwie decyzje WITD oraz 2) w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ decyzja GITD z [...] marca 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 92c ust. 1 pkt 3 utd, gdyż od dnia rozpoczęcia kontroli do dnia wydania decyzji upłynął ponad dwuletni okres, po którym sprawa powinna zostać umorzona. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. GITD odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2016 r. Uznał, że ponowne procedowanie i wydanie decyzji mimo treści wyroku WSA z 26 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 763/15) było dopuszczalne, gdyż orzeczenie sądu było nieprawomocne, skoro zaskarżono je do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego decyzja kasatoryjna - jako ostateczna w toku instancji administracyjnej - podlegała wykonaniu, a zatem WITD był uprawniony do wydania nowej decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem GITD, nie ziściła się również druga ze wskazanych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ dwuletni okres, po którym należy umorzyć postępowanie administracyjne, należy liczyć nie od wszczęcia kontroli, ale od podpisania protokołu kontroli. Skarżący złożył do GITD wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. GITD utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodał, że przesłanką braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa nie mogą być wątpliwości interpretacyjne lub dowodowe. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD z [...] grudnia 2017 r. WSA oddalił skargę. Odnosząc się do kwestii dalszego procedowania w sprawie przez organy mimo zaskarżenia przez Skarżącego decyzji kasacyjnej, WSA stwierdził, że ponowna decyzja WITD zapadła jeszcze przed wyrokiem WSA, jednak decyzja GITD (rozpoznająca odwołanie Skarżącego) zapadła już po tym wyroku. Zdaniem WSA, wydanie decyzji GITD z [...] grudnia 2017 r. w takiej sytuacji należy uznać za naruszenie art. 152 ppsa, który to przepis rozszerza zakres ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym, powodując że każdy ostateczny zaskarżony akt lub czynność pozbawiony bytu prawnego wyrokiem sądu pierwszej instancji przestaje wywoływać skutki prawne, chyba że sąd postanowi inaczej. WSA wskazał, że w wyroku z 26 listopada 2015 r. nie wyłączono zasady wynikającej z art. 152 ppsa, a zatem skutek tego wyroku ograniczał GITD w możliwości realizacji własnej decyzji kasacyjnej i rozpatrzenia odwołania od ponownej decyzji WITD. W ocenie WSA, wada ta nie prowadzi jednak do nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem stan powagi rzeczy osądzonej w sprawie nie wystąpił. WSA wskazał, że wyrok sądu pierwszej instancji i skutek przewidziany art. 152 ppsa nie są prawomocne i tracą moc w sytuacji uchylenia takiego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 ppsa. WSA wskazał, że tak stało się w niniejszej sprawie, bowiem wyrokiem z 16 marca 2018 r. (sygn. akt II GSK 1661/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok kasacyjny WSA, a skarga Skarżącego na decyzję kasacyjną GITD została oddalona. W konsekwencji nie ma w obrocie dwóch decyzji WITD w tej samej sprawie. Zdaniem WSA, przyjęcie, że ocena ta mogła nastąpić według stanu istniejącego w dacie orzekania, znajduje oparcie w ustrojowych podstawach kontroli sądowej. W kontekście treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego formalistyczne rozpatrywanie powagi rzeczy osądzonej według stanu na dzień wydawania decyzji nieważnościowych prowadziłoby do nieracjonalnych skutków. Istotą rozważanej podstawy nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu przypadków rzeczywistych rei iudicatae jako niedających się pogodzić ze standardami sprawiedliwości. W ocenie WSA, w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi, zaś problem miał charakter warunkowy i został ostatecznie wyjaśniony orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. WSA podkreślił, że istotne jest szczególnie to, że wyrok WSA z 26 listopada 2015 r., który był źródłem kolizji, nie był w dacie wydawania decyzji prawomocny. Z kolei odnosząc się do podstawy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, WSA wyjaśnił, że decyzja ma cechę rażącego naruszenia prawa, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zdaniem WSA, w niniejszej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Stanowisko organu co do wykładni art. 92c ust. 1 pkt 3 utd jest bowiem prawidłowe, a na pewno nie można mówić o oczywistej sprzeczności decyzji z treścią przepisu. WSA podzielił pogląd organu, że przez ujawnienie naruszenia należy rozumieć przedstawienie kontrolowanemu przedsiębiorcy informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Takim sposobem przewidzianym w procedurze w sprawach dotyczących przewozów drogowych jest protokół kontroli. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Skarżący zarzucił wyrokowi WSA: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez niewłaściwe zastosowanie "art. 92c ust. pkt 3" utd; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ppsa, polegające na niedopełnieniu przez WSA obowiązku wypływającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej zwanej "pusa"), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, przez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest bezzasadna. Skarga kasacyjna zarzuca WSA wadliwą kontrolę sądowoadministracyjną decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności Skarżący wnosił "została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa", jak również z rażącym naruszeniem art. 92 c ust. 1 pkt 3 utd, gdyż kontrola w przedsiębiorstwie rozpoczęła się w dniu [...] lutego 2014 r., a decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] marca 2016 r., zaś protokół z kontroli przedstawiono Skarżącemu do podpisania w dniu 24 marca 2014 r. Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku WSA "Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym liczy się data ujawnienia naruszeń a nie data sporządzenia protokołu kontroli, albowiem sporządzenie protokołu kontroli stanowi jedynie czynność materialno – techniczną i nie jest tożsame z ujawnieniem naruszeń". W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że skarga kasacyjna została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, który w rozpoznawanej sprawie kontrolował decyzję (GITD z [...] grudnia 2017 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności innej decyzji - w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - a nie decyzję, o której stwierdzenie nieważności Skarżący wnosił (z [...] marca 2016 r.). Ten aspekt powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim sformułowaniu skargi kasacyjnej, jako sformalizowanego środka odwoławczego sporządzonego przez profesjonalistę. Tymczasem redakcja zarzutów skargi kasacyjnej została w zasadzie dokonana tak, jakby przedmiotem zaskarżenia była wprost decyzja będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając tę skargę, zwłaszcza odnośnie do zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, czyni to tak, jakby organ w ogóle, w decyzjach z 29 czerwca 2017 r. i 18 grudnia 2017 r. nie ustosunkował się do jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2016 r., a WSA do tego się nie odniósł. Powołując się na naruszenie w tym zakresie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa nie przytacza treści tych norm, nie wskazuje na czym ich uchybienie miało polegać. Podsumowując swoje stanowisko zauważa, że "decyzje organów I instancji z dnia [...].09.2015r. i II instancji z dnia [...].03.2016r. zostały wydane z naruszeniem prawa, albowiem w obrocie prawnym pozostawała decyzja ostateczna organu II Instancji z dnia [...] lipca 2015r., zatem obie decyzje zostały wydane w sposób determinujący ich nieważność". Zauważyć w tym miejscu trzeba, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, natomiast pkt 3 definiuje przesłankę nieważności w stosunku do decyzji dotyczącej sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Po pierwsze, nie wystarczy zatem, jak chciałby kasator, aby decyzja tylko naruszała prawo, lecz powinna to prawo naruszać "rażąco", a takiego naruszenia się nie zarzuca. Ponadto brak podstaw, aby uznać, że decyzja GITD z [...] marca 2016 r., o której stwierdzenie nieważności Skarżący wnosił, dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją "ostateczną". Po uchyleniu przez WSA (nieprawomocnie) wyrokiem z 26 listopada 2015 r. decyzji kasatoryjnej GITD z [...] lipca 2015 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja WITD z [...] października 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej, ale nie była to decyzja ostateczna. Nawet gdyby taki wyrok WSA się uprawomocnił (co jednak się nie stało), to sprawa musiałaby wrócić do organu celem rozpoznania odwołania i właśnie ostatecznego zakończenia sprawy z uwzględnieniem tego rozstrzygnięcia Sądu. Słusznie zatem WSA w zaskarżonym wyroku uznał, że mimo naruszenia przez organ podczas wydawania decyzji z [...] marca 2016 r. artykułu 152 ppsa, uchybienie to nie prowadziło do nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem stan powagi rzeczy osądzonej nie nastąpił. Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej mającego za przedmiot naruszenie prawa materialnego, w petitum postawiony jako pierwszy, sformułowany jako naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 3 utd (doprecyzowany w uzasadnieniu) poprzez niewłaściwe zastosowanie, to ponownie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli WSA była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, a nie decyzja merytoryczna w sprawie kary. Zgodnie z wnioskiem Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2016 r., decyzja ta była obarczona m.in. wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 92c ust. 1 pkt 3 utd. WSA, dokonując kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, uznał, że w sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu tego przepisu. Słusznie wskazał, że z "rażącym" naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a skutkiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności czy niemożności zaakceptowania zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja nie zachodziła, gdyż zastosowanie przewidzianego w art. 92c ust. 1 pkt 3 utd terminu przedawnienia do wymierzenia Skarżącemu kary należy od ustaleń dowodowych, a więc stanu faktycznego sprawy. Przyjęcie przez organ, że ujawnienie naruszenia, o którym mowa w komentowanym przepisie, to nie dzień wszczęcia postępowania kontrolnego, a dzień przedstawienia kontrolowanemu przedsiębiorcy informacji o stwierdzonym naruszeniu w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie, którym to dokumentem jest przewidziany w procedurze w sprawach dotyczących przewozów drogowych protokół kontroli, nie może być poczytane jako rażące naruszenie prawa. Z tych też powodów również zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego też, na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Skarżącego na rzecz GITD 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.