II GSK 146/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 481/14 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 481/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy swoją (wówczas: Ministra Rozwoju Regionalnego) decyzję z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]), nakazującą Samorządowi Województwa [...] zwrot kwoty [...] zł wraz z odsetkami w związku z rozliczeniem w ramach projektu pn. "[...]" wydatków związanych z realizacją działań, które były niekwalifikowalne w ramach Poddziałania 7.1.3. Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej również: PO KL). Wskazane decyzje administracyjne zostały wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu, bowiem poprzednie rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie przez Ministra Rozwoju Regionalnego (decyzje z [...] września i [...] października 2012 r.) zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietna 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 3041/12. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji orzekającego w sprawie. Organ ten ustalił, że w dniach [...] czerwca - [...] lipca 2011 r. Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (ówcześnie - Minister Rozwoju Regionalnego) przeprowadziła kontrolę w [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (pełniącej funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia dla tegoż Programu w Województwie [...]). W wyniku tej kontroli stwierdzono, że Instytucja Pośrednicząca II stopnia - w związku z powstałymi oszczędnościami w projekcie "[...]", prowadzonym przez [...] Centrum Polityki Społecznej na podstawie umowy o dofinansowanie - zatwierdziła zmieniony wniosek o płatność wydatków, które dotyczyły m.in. Zadania nr 27 (Szkolenie dwudniowe - realizacja i rozliczanie projektu systemowego przez ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie OPS/PCPR), Zadania nr 28 (Szkolenia dwudniowe - ustawodawstwo przy realizacji projektów systemowych) oraz Zadania nr 29 (Szkolenia jednodniowe - Przygotowanie wniosku o dofinansowanie projektu systemowego). Zdaniem Instytucji Zarządzającej, wydatki na wspomniane działania były niekwalifikowalne w ramach Poddziałania 7.1.3 PO KL. W związku z tym Samorząd Województwa [...] (jako Instytucja Pośrednicząca PO KL) został wezwany do zwrotu kwoty przeznaczonej na niekwalifikowalne wydatki wraz z odsetkami. Samorząd odmówił zwrotu wskazanej kwoty, co skutkowało wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na niekwalifikowalne wydatki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju Regionalnego (MRR) decyzją z [...] października 2013 r. (wydaną na podstawie art. 169 ust. 4, art. 169 ust. 5 pkt 1 i art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) orzekł o zwrocie przez Samorząd Województwa [...] środków w wysokości [...] zł (wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy beneficjenta), a po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Odwołując się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2013 r., Minister sprecyzował, że dochodzona kwota jest częścią dotacji celowej (15% wydatku niekwalifikowalnego wynoszącego [...] zł) udzielonej Województwu [...] i stanowi wydatek sfinansowany ze środków pochodzących z budżetu państwa w części współfinansowania krajowego - przekazanych na podstawie umowy dotacji celowej w ramach PO KL dla Samorządu Województwa [...] na 2010 r. zawartej w dniu [...] stycznia 2010 r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...]. Organ administracji podkreślił, że z uwagi na cel Priorytetu VII PO KL, cel Działania 7.1, typy realizowanego wsparcia opisane w Poddziałaniu 7.1.3, a także zasady przygotowywania, realizacji i rozliczania projektów, celem realizowanego projektu powinny być szkolenia i doradztwo dotyczące kwestii merytorycznych związanych z wdrażaniem zadań na rzecz aktywnej integracji, które są ustawowo przypisane instytucjom polityki społecznej. Tymczasem szkolenia zaakceptowane do realizacji przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia obejmowały kwestie proceduralne dotyczące takich zagadnień jak konstruowanie budżetu projektu, stosowanie ustawy Prawo zamówień publicznych, prowadzenie ewidencji księgowej projektu. Z tego względu wydatki poniesione na te szkolenia nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne. Organ zwrócił również uwagę, że wydatki na zadania nr 27 - 29 dublowały się z zadaniami planowanymi w pierwotnym wniosku. Zdaniem Ministra, wspomniane wydatki są także niezgodne ze Szczegółowym Opisem Priorytetów z dnia 1 czerwca 2010 r. W ocenie organu administracji, za prawidłową realizację komponentu regionalnego odpowiada Samorząd Województwa [...] (pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej), co wynika z § 4 ust. 2 Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego w dniu 22 czerwca 2007 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że organ administracji był związany na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2013 r., co obligowało Ministra do powołania w podstawie prawnej art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, które przewidują obowiązek zwrotu do budżetu państwa dotacji udzielonych z budżetu państwa, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu w przypadku niedokonania zwrotu w terminie. Sąd dodał, że organ uzupełnił tę podstawę prawną o art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (określający, że zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem) oraz o art. 169 ust. 5 pkt 1 tej ustawy (dotyczący naliczania odsetek od dotacji podlegającej zwrotowi). Zdaniem WSA, organ administracji trafnie wskazał, że skarżący nie otrzymał dofinansowania, lecz środki krajowe przekazane mu zostały w formie dotacji celowej. W przypadku wystąpienia przesłanek z art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych skarżący - jako ten, który dotację otrzymał - jest zobowiązany do jej zwrotu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowe było stanowisko organu administracji, że odpowiedzialność skarżącego wynika z wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mógłby stanowić podstawę odpowiedzialności beneficjenta (tj. [...] Centrum Polityki Społecznej), gdyby wydatkowano środki dofinansowania niezgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Za niezasadne uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawał organowi podstawę do uznania, że skarżący zaakceptował wprowadzenie we wniosku o dofinansowanie zmian polegających na wydatkowaniu powstałych w projekcie oszczędności na szkolenia (zadania 27 - 29) o tematyce nie mieszczącej się w dozwolonej w Poddziałaniu 7.1.3 formie wsparcia, a zatem na szkolenia niekwalifikowalne. Wobec tego środki z dotacji celowej przekazane na takie wydatki zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło Województwo [...]. Strona zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm prawem przewidzianych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; dalej powoływanej jako "p.u.s.a.") oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. przy gromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że kwestia prawidłowości poniesienia wydatków w ramach projektu pt. "[...]" oraz ich kwalifikowalności była przedmiotem dwóch odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (przed dniem 27 listopada 2013 r. Ministra Rozwoju Regionalnego). Stroną pierwszego z tych postępowań (wszczętego na podstawie art. 169 ustawy o finansach publicznych) była Instytucja Pośrednicząca PO KL, tj. Samorząd Województwa [...], natomiast stroną drugiego z postępowań (wszczętego na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych) był beneficjent realizujący przedmiotowy projekt, tj. [...] Centrum Pomocy Społecznej. W pierwszym postępowaniu organ (Minister Infrastruktury i Rozwoju) przyjął, że w kontekście dokumentów programowych PO KL nie mogą być kwalifikowane wydatki poniesione na realizację Zadania 27, 28 i 29 i orzekł zwrot przez Samorząd środków w wysokości 24 346,87 zł wraz z odsetkami, zaś w drugim postępowaniu Minister Rozwoju Regionalnego potwierdził stanowisko organu I instancji (tj. [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych) w zakresie niekwalifikowania kosztów związanych z uczestnictwem tylko 8 osób w szkoleniach realizowanych cyklicznie w ramach zadań 5, 7, 14 i 27, w łącznej kwocie [...] zł, a pozostałe wydatki nie zostały zakwestionowane przez Instytucję Zarządzającą PO KL. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, obowiązek zwrotu środków przekazanych na realizację projektu pt. "[...]" z budżetu państwa był przedmiotem dwóch odrębnych postępowań administracyjnych i kończących je decyzji. Minister orzekł faktycznie dwa razy w tej samej sprawie. Na skutek podjętych czynności organ dysponuje dwoma odrębnymi orzeczeniami, które dotyczą środków pochodzących z budżetu krajowego i na podstawie dwóch odrębnych tytułów może dochodzić zwrotu środków, od dwóch różnych podmiotów. W ocenie strony, Minister Infrastruktury i Rozwoju - mając na względzie decyzję wydaną w dniu [...] października 2013 r., która była decyzją ostateczną - powinien w dniu [...] października 2013 r. wydać decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu dotacji. Organ natomiast nie dopatrzył się związku między wspomnianymi postępowaniami, zaś Sąd pierwszej instancji stanowisko organu podzielił. W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Minister stwierdził w szczególności, że błędne jest przekonanie strony skarżącej, iż organ orzekł faktycznie dwa razy w tej samej sprawie. Istnieje bowiem zasadnicza różnica pomiędzy odpowiedzialnością beneficjenta za prawidłowe wydatkowanie środków przeznaczonych na realizację projektu (której podstawę stanowi art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) oraz odpowiedzialnością skarżącego jako Instytucji Pośredniczącej za wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej otrzymanej na realizację komponentu regionalnego, co oceniane jest z punktu widzenia art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się niezasadna w związku z czym ulegała oddaleniu. Oceniając wniesiony środek odwoławczy w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że już sam sposób skonstruowania skargi kasacyjnej nie pozwalał na jej uwzględnienie. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem zaskarżenia, w ramach którego można jedynie zarzucić naruszenie konkretnych przepisów prawa, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno wyjść poza tak wyznaczone przez nią granice. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej, w ramach której został postawiony jeden zarzut: "naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. z art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie naruszył art. 7 i 77 Kpa przy gromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego". Jak z wynika z przytoczonego sformułowania, naruszenie przywołanych przepisów postępowania miało polegać na tym, że sądowa kontrola legalności działań administracji publicznej była sprawowana niewłaściwie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie dopatrzył się aby do tego doszło – str. 11 uzasadnienia wyroku. Postawiony zatem w petitum skargi kasacyjnej zarzut nie dotyczy tego, że Sąd dokonał naruszającej prawo oceny (ze wskazaniem naruszonych przepisów), ale tego, że skoro WSA dokonał innej oceny niż oczekiwała strona skarżąca, to tym samym przeprowadzona przez niego kontrola była niewłaściwa. Jednakże samo to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał innych ocen, niż oczekiwała tego strona skarżąca, nie może być podstawą do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przez to narusza jakiekolwiek przepisy prawa, a w konsekwencji prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia istoty tego zarzutu trudno też doszukać się w ośmiostronicowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W większej części (str. 2-7 skargi kasacyjnej) został chronologicznie przedstawiony stan faktyczny poprzedzający wniesienie skargi kasacyjnej. Na pozostałych stronach skargi kasacyjnej (str. 7-9) został on dodatkowo jeszcze omówiony. Dopiero w przedostatnim akapicie na ostatniej stronie (str. 9) strona skarżąca nawiązuje do powołanych na wstępie zarzutów stwierdzając: "...Minister Infrastruktury i Rozwoju mając na względzie decyzję znak: [...] wydaną w dniu [...] października 2013 r. która była decyzją ostateczną powinien w dniu [...] października 2013 r. wydać decyzją umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu dotacji. Organ nie uczynił tego. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dopatrzył się żadnego związku między ww. postępowaniami. Okoliczność ta prowadzi natomiast do wniosku, że organ nie rozpatrzył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego". Odnosząc się do przytoczonej wyżej konstatacji, konieczne jest zwrócenie uwagi, że w objętej skargą decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]) organ na str. 4-5 szeroko odnosi się do różnicy pomiędzy decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], której skutki skierowane były wobec innego beneficjenta – [...] Centrum Polityki Społecznej ([...]CPS), a własną decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], która odnosiła się do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych ([...]JWPU) pełniącej funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia (IP2) dla POKL w Województwie [...]. Organ też wyjaśnił, że w pierwszym przypadku powodem odpowiedzialności [...]CPS jest to, że projekt był realizowany niezgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie, który został zatwierdzony przez [...]JWPU, natomiast w drugim przypadku chodziło o to, że [...]JWP przyjęła do dofinansowania wniosek, którego wydatki poniesione w ramach zadania nr 27, 28 i 29 są niezgodne ze Szczegółowym Opisem Priorytetów (SzOP) Programu Operacyjnego (PO) Kapitał Ludzki (KL) z dnia 1 czerwca 2010 r. W pierwszym przypadku odpowiedzialność beneficjenta wynikała z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, w drugim z art. 169 ust. 1 pkt 1, ust 4, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ufp. W tej sytuacji, podnosząc że w sprawie niniejszej organ zobowiązany był umorzyć postępowanie z powodu wydania przez Ministra Rozwoju Regionalnego ww. decyzji z dnia [...] października 2013 r., to przede wszystkim strona skarżąca powinna była wykazać, w jaki sposób dopatrzyła się związku pomiędzy tymi decyzjami oraz zgodnie z jakimi przepisami decyzja MRR wiązała także organ w sprawie niniejszej. I to pomimo, że każda z tych decyzji dotyczyła innego beneficjenta i wydana była w oparciu o inne przepisy. W to miejsce jednak strona skarżąca również przyjęła, że skoro tym razem organ nie podzielił jej stanowiska, to nie uczynił zadość swoim obowiązkom procesowym i nie rozpatrzył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wskazując jednak, czego konkretnie w ramach tego materiału dowodowego nie rozpatrzył. Wobec powyższego strona skarżąca doszła do następującej ostatecznej konstatacji: "Stanowisko organu podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd dokonując oceny sprawy wziął po uwagę tylko jeden z elementów stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. zaakceptowanie wprowadzenia zmian we wniosku o dofinansowanie. Inne okoliczności, które nastąpiły bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie zostały uwzględnione przy rozpatrzeniu sprawy. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie, że Sąd naruszył art. 134 § 1 i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sprawowanie niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie naruszył art. 7 i 77 Kpa przy gromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego". Jednakże brak jest sprecyzowania, jakie to okoliczności strona skarżąca miała na myśli oraz że okoliczności te mają związek ze sprawą niniejszą, a nie ze sprawą rozpoznaną przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Na marginesie należy zauważyć, że w tej sprawie zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji działały (stosownie do art. 153 p.p.s.a.) w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi w poprzednim wyroku WSA w Warszawie (z dnia 26 kwietnia 2013 r.), w którym Sąd ten m.in. przesądził o konieczności zastosowania art. 169 ust. 6 w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (które przewidują obowiązek zwrotu do budżetu państwa dotacji udzielonych z budżetu państwa, które zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu w przypadku niedokonania zwrotu w terminie), a co zostało całkowicie pominięte przez kasatora, mimo że niewątpliwie w sposób istotny mogło (musiało) rzutować na treść rozstrzygnięcia.. W tym stanie rzeczy uwzględnienie w jakimkolwiek zakresie wniesionej w sprawie niniejszej skargi kasacyjnej okazało się niemożliwe, w związku czym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.