II GSK 1446/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1774/20 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2021r., sygn. akt VII SA/Wa 1774/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. N. (dalej też: "strona", "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej też: "GIS", "organ") z [...] lipca 2020r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie dopuszczalności zażalenia na postanowienie GIS, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 t.j.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 157 k.p.a. ze względu na niestwierdzenie nieważności postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora z [...] czerwca 2020r., sygn. akt: [...] wobec braku spełnienia przesłanek do podjęcia zawieszonego postępowania; - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 101 § 3 k.p.a.,poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie GIS, podczas gdy złożenie zażalenia było dopuszczalne; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie oraz brak rozważań na temat nieważności postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora z [...] czerwca 2020r., sygn. akt: [...] oraz naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 97 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 8 § 2 k.pa. i art. 6 k.p.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła. Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków Sądu I instancji, o czym świadczy związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a., oznacza obowiązek powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora tego środka odwoławczego, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004r., FSK 6/04, LEX nr 129933; 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; 29 listopada 2022r., I OSK 931/22). Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora z [...] czerwca 2020r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania uznał, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zdanie pierwsze). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w tym przepisie, zawierając wszystkie wymagane nim elementy. W tej sprawie Sąd zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem dokonał oceny, przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, jak i wykładni art. 101 § 3 k.p.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości wykładni bądź zastosowania prawa. Kwestionowanie wyrażonej przez organ i Sąd I instancji oceny prawnej nie może być skuteczne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu we wskazanym zakresie niezasadnym. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, albowiem Sąd I instancji w pełni zasadnie stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracji publicznej zasadnie uznał co znajduje swoje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje zażalenie, co w sytuacji jego wniesienia uzasadniało stwierdzenie jego niedopuszczalności. Odnośnie dopuszczalności zażalenia na to postanowienie, w punkcie wyjścia należy podkreślić, że w fazie wstępnej postępowania wywołanego zażaleniem (por. art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.) organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania, a mianowicie, czy jest ono dopuszczalne z mocy ustawy, to jest czy ustawodawca w ogóle przewidział prawo zaskarżenia kwestionowanego aktu (postanowienia) w drodze zażalenia. Ocenę o niedopuszczalności zażalenia uzasadnia zaś stwierdzenie zaistnienia tej przyczyny natury przedmiotowej, którą jest między innymi ustalenie przez organ administracji wyłączenia możliwości wniesienia wymienionego środka prawnego. W tym zaś kontekście trzeba podkreślić, że o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, a mianowicie, że służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 5 lutego 1998r., sygn. akt II SA 1434/97). Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w art. 141 § 1 k.p.a., z którego jasno i wyraźnie wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, co prowadzi do w pełni uprawnionego wniosku, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Z treści art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Za koniecznością takiej interpretacji przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011r., było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy także w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (por. wyroki NSA z: 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 2296/12; 12 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2509/12; 28 maja 2014r., sygn. akt II OSK 2975/12; 25 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2855/13; 22 marca 2016r., sygn. akt I OSK 339/16; 21 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 2662/15; 6 marca 2019r., sygn. akt II OSK 987/17; 13 listopada 2019r., sygn. akt II OSK 1786/19; 27 lipca 2020r., sygn. akt II GSK 3420/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Biorąc powyższe pod uwagę, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie miała miejsce przedmiotowa niedopuszczalność środka zaskarżenia z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Przyjęcie zaś tego rodzaju poglądu za właściwy w omawianej sprawie skutkowało stwierdzeniem, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. nie były uzasadnione. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że strona niezadowolona z postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do Sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Przypomnieć też należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2022r., sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. B. Adamiak, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 449–473), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zauważyć też należy, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował również, który dokładnie przepis, zawarty w art. 157 k.p.a. czyni przedmiotem zarzutu kasacyjnego choć art. 157 k.p.a. dzieli się na dwa odrębne punkty. Za niezasadny tym samym należało uznać zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora z [...] czerwca 2020r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.