II GSK 1440/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1572/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 września 2021 r. nr BP.501.1479.2020.2058.PO15.77060 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. Sp. z o.o. w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2900 (dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 maja 2022r., sygn. akt III SA/Po 1572/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U.2026.143 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę T. (...) Sp. z o.o. w P. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też: "GITD", "organ") z 7 września 2021 roku nr BP.501.1479.2020.2058.PO15.77060 oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 26 czerwca 2020r., nr WITD.DI. 0152.XV0511/11/20 (dalej tez: "WITD", "organ I instancji") w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, orzekając o kosztach postępowania sądowego. Za podstawę orzekania Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 4 lutego 2020r. w P. na ul. D. poddano kontroli drogowej pojazd marki C. K. o nr rej. (...), którym kierował B. T. (obywatel Ukrainy), uprzednio zatrzymany przez patrol Policji. Kierowca przewoził jednego pasażera, który potwierdził wykonywanie usługi transportowej z ul. B (...). Pasażer zamówił usługę przewozu za pośrednictwem aplikacji "(...) ", za kurs uiścił 18 zł poprzez aplikację. Kierujący okazał podczas kontroli m.in. prawo jazdy, paszport, badania lekarskie i psychologiczne potwierdzające brak przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika ani wypisu z licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób. Podczas kontroli uzyskano następujące dokumenty: policyjną notatkę służbową z 4 lutego 2020r. z danymi pasażera, oświadczenie pasażera przewozu, umowę zlecenie nr (...) z 23 grudnia 2019r. zawartą pomiędzy Spółką a B. T., potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką przez Spółkę z 22 stycznia 2020r., oświadczenie o powierzeniu pracy cudzoziemcowi z 13 grudnia 2019r., druk ZUS P ZUA z 15 stycznia 2020r. Dokonano oględzin telefonu komórkowego kierowcy, a także przeprowadzono oględziny pojazdu, z czego sporządzono protokoły oględzin. W toku postępowania organ I instancji ustalił, na podstawie pisma z 7 kwietnia 2020r. z Urzędu Miasta (...), że na dzień kontroli Spółka nie posiadała licencji ani wypisu dla pojazdu o marki C. o nr rej. (...), natomiast w dniu 7 lutego 2020r. uzyskała licencję nr 60 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Decyzją z 26 czerwca 2020r., nr WITD.DI.0152.XV0511/11/20 Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, wskazując art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019r., poz. 2140 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") nałożył na T(...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości 12 000,00 zł. Organ stwierdził dwa naruszenia: 1) wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji (art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. i załącznika nr 3, Ip. 1.1 do u.t.d.); 2) wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy (art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. i załącznika nr 3, lp. 2.11 do ww. u.t.d.). Decyzją z 7 września 2021r., nr BP.501.1479.2020.2058.PO15.77060 Główny Inspektor Transportu Drogowego, wskazując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazał, że wykonywany w dniu kontroli przejazd był krajowym transportem drogowym w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, który wymagał uzyskania licencji w myśl art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., której skarżąca Spółka nie miała. Zdaniem organu wykonywany przewóz nie mógł być uznany za przewóz taksówką (art. 5 b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), gdyż pojazd nie miał oznaczeń wymaganych dla taksówek zgodnie z § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. 2016, poz. 2022). Przewóz nie mógł być uznany za grzecznościowy czy koleżeński, gdyż od pasażera została pobrana opłata w wysokości 18 zł poprzez aplikację "(...) ". Przejazd ten był, zdaniem organu przewozem okazjonalnym. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przejazd okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego lub przewozu wahadłowego. Wskazał, że na przewóz okazjonalny wymagane było uzyskanie zezwolenia, gdyż nie zostały spełnione warunki do zwolnienia z uzyskania zezwolenia określone w art. 18 ust. 3 u.t.d. WSA uwzględnił skargę. W ocenie Sądu i instancji w okolicznościach faktycznych stwierdzonego w niniejszej sprawie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryteriów konstrukcyjnych, przewidzianych w art. 18 ust. 4a u.t.d., i bez zawarcia umowy przez pasażera i skarżącą w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, a więc bez spełnienia łącznie wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., żadna z licencji przewidzianych w art. 5b ust. 1 u.t.d., nie uprawniałaby skarżącej do dokonania przedmiotowego przewozu okazjonalnego. Tym samym nałożenie kary za naruszenie określone w l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4 a z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4 b u.t.d. wyklucza możliwość nałożenia kary za naruszenie określone w lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d polegające wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego bez wymaganej licencji. Na przewóz, za który nałożono karę w wysokości 8.000 zł Spółka nie mogła uzyskać licencji, za brak której nałożono na nią karę w wysokości 12.000 zł. Wskazał, że kara za brak licencji określonej w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., którą wymierzyły organy w niniejszej sprawie byłaby zasadna gdyby skarżąca, dokonywała przewozu okazjonalnego w warunkach, o których mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., gdzie nie obowiązują wymogi konstrukcyjne z art. 18 ust. 4a u.t.d. Taka sytuacja w niniejszej sprawie została jednak przez organy wykluczona. Według Sądu I instancji gdyby organ uznał, że w niniejszej sprawie miał miejsce przewóz taksówką bez wymaganej licencji, wówczas zasadnym byłoby nałożenie kary za brak licencji określonej w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. ale już nie za naruszenie opisane w lp. 2.1. załącznika nr 3 u.t.d. W niniejszej sprawie organy wykluczyły jednak uznanie wykonanego przewozu za przewóz taksówką, z uwagi na brak wymaganego oznakowania pojazdu. Tym samym w ocenie WSA organ I instancji bezpodstawnie nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł, za brak licencji określonej w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., a organ II instancji bezpodstawnie to zaakceptował, poprzez co organy obu instancji naruszyły w tym zakresie w/w przepis oraz art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 oraz lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na łączną wysokość nałożonej w niniejszej sprawie na skarżącą kary pieniężnej. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 i ust. 7 pkt 1 w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021r., poz. 919, dalej także: "u.t.d.") poprzez błędne przyjęcie, że organ niewłaściwie zastosował ww. przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, w sytuacji gdy skarżąca wykonywała zarobkowo przewóz osób pojazdem przystosowanym do przewozu maksymalnie pięciu osób, nie posiadając licencji uprawniającej do wykonywania tego przewozu, co determinowało konieczność nałożenia na skarżącą kary określonej w Ip. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., przy czym wbrew ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia dla nałożenia ww. kary, pozostawała okoliczność, że przewóz wykonywany przez skarżącą miał charakter okazjonalny i wykonywany był z naruszeniem warunków określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit a-c u.t.d.; 2. art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 5c ust. 1 oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 lit a-c, art. 92a ust.1 i ust. 7 pkt 1 w zw. z Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, o którym mowa w art. 18 ust. 4 a u.t.d. z jednoczesnym naruszeniem warunków określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. uniemożliwia stronie uzyskanie jakiejkolwiek licencji na zarobkowy przewóz osób, podczas gdy właściwa analiza powołanych przepisów powinna doprowadzić Sąd I instancji do odmiennych wniosków. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - a więc niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały przesłanki do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutu kasacyjnego złożonego, w ramach którego podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez dokonanie wadliwej oceny prawnej na tle wykładni i stosowania prawa materialnego w zakresie art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w związku z treścią poz. lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jego zasadność i stwierdza, że ocena prawna Sądu I instancji dokonana w przedmiotowej sprawie na tle art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. w związku z treścią załącznika nr 3 do u.t.d. w zakresie naruszeń opisanych pod poz.lp.1.1 i 2.11 jest wadliwa. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.t.d. za krajowy transport drogowy należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje zaś pojęcie przewozu okazjonalnego, którym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Stosownie zaś do art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji. W konsekwencji skarżąca powinna była wykonywać przewóz zgodnie z zasadami z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 18 ust. 4b, zgodnie z którym dopuszcza się przewóz okazjonalny pojazdami niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego, tj. pojazdami zabytkowymi oraz samochodami osobowymi w przypadkach określonych w ustawie. Zdaniem NSA, niewątpliwie pojazd, którym wykonywany był sporny przewóz nie spełniał warunków określonych w art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. W konsekwencji zaś zasadnie nałożono na skarżącą karę pieniężną za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego z art. 18 ust. 4a u.t.d. W sytuacji bowiem gdy pojazd, którym wykonywany był przewóz, nie spełniał wymagań z art. 18 ust. 4a u.t.d., skarżąca powinna była m.in. zawrzeć bezpośrednio z klientem umowę w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa oraz ustalić opłatę ryczałtową za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu, co w sprawie nie miało miejsca. Usługą podlegającą ochronie na podstawie dyrektywy 2015/1535, która zastąpiła dyrektywę 98/34, jest każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Przepisy techniczne unormowane są jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Dodatkowo należy wskazać, że w związku z tym, że w usługa zamówiona została poprzez aplikację (...), działalność taka podlegała ocenie TSUE, który wyrokiem z 20 grudnia 2017r. w sprawie C- 434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36; "dyrektywa 2006/123" i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym; opubl.: Dz.U. UE L 2000, poz.178, s. 1; "dyrektywa 2000/31"). W niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. lp.1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy nie wykazują tożsamości. W realiach niniejszej sprawy nastąpiła podwójna ich kwalifikacja. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w związku z § 2 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2023r. poz. 1935).