II GSK 144/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 434/16 w sprawie ze skargi R.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIU Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Gdańsku, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] października 2015 r., ukarał R.Z. karą pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Organ I instancji uzasadniając decyzję wskazał, że w dniu [...] października 2015 r. na ul. [...] w [...], około godz. 20.10 zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki DAF o nr rej. [...] wraz z naczepą marki KEMPF o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował P.G.. Zgodnie z okazanym wypisem z licencji nr [...] przewóz drogowy wykonywany był przez R.Z. (dalej zwanego: "stroną", "skarżącym") prowadzącego działalność gospodarczą pod własnym imieniem i nazwiskiem. Kierowca jechał z miejscowości Tarnówka do Gdańska z ładunkiem łubinu. W toku kontroli ustalono, że na trasie Tarnówka - Gdańsk kierowca nie zarejestrował za pomocą tachografu całości przebytej drogi oraz swojej aktywności w postaci jazdy. Trasa Tarnówka - Piecewo - Jastrowie - Człuchów - Chojnice - Kościerzyna - Żukowo - Gdańsk (miejsce zatrzymania) liczy około 195 km, natomiast kierowca zarejestrował jedynie 147 km - średnia prędkość pojazdu na tej trasie wyniosła 56,63 km/h. Kierowca poruszając się ze średnią prędkością 56,63 km/h pokonał odległość 147 km w czasie 2 godz. 36 minut. Aby pokonać odległość 195 km, tj. trasę Tarnówka - Gdańsk jadąc ze średnią prędkością ok. 56,63 km/h kierowca potrzebowałby ok. 3 godz. 26 minut. Zatrzymany pojazd został zarejestrowany na zdjęciu przez kamerę umieszczoną na wadze preselekcyjnej w miejscowości [...] (DK nr 22 kierunek Chojnice) o godz. 18:02 dnia [...].10.2015 r. Bazując na zapisie danych z tachografu wynika, iż kierowca około 120 km odcinek drogi z Nieżywięć do Gdańska pokonał w czasie 1 godz. 20 minut, co wskazuje że pojazd musiałby się poruszać ze średnią prędkością 90 km/h przejeżdżając przez takie miasta jak: Człuchów, Chojnice, Kościerzynę, Żukowo. Zapis prędkości zarejestrowanej przez tachograf nie wskazuje, aby średnia prędkość pojazdu wynosiła 90 km/h. Średnia prędkość na trasie z Nieżywięć do Gdańska wyniosła około 56,7 km/h. Kierowca ingerując w tachograf nie zarejestrował przejazdu między Chojnicami a Kornem na drodze wojewódzkiej. Kierowca zarejestrował w tym okresie aktywność w postaci innej pracy (49 minut innej pracy). Odcinek około 70 km między Tarnówką a Nieżywięć, na którym kierowca nie dopuścił się manipulacji został pokonany przez kierowcę w czasie 1 godz. 17 minut. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że z dokumentu wagowego przesłanego przez stronę wynika, iż pojazd marki DAF o nr rej. [...] w dniu [...] października 2015 r. był dwukrotnie ważony na terenie zakładu A. Sp. z o.o. w m. M. o godz. 12:49 wraz z ładunkiem oraz o godz. 14:28 bez ładunku. Dane pobrane z tachografu w.w pojazdu oraz karty kierowcy p. P.G. wskazują, iż pojazd w tym czasie się nie przemieszczał, natomiast kierowca zarejestrował w tym czasie odpoczynek. W dniu [...] listopada 2015 roku przeprowadzono rozmowę z pracownikiem firmy A. Sp. z o.o. na temat procedury ważenia pojazdów na terenie zakładu. Pracownik potwierdził, iż na terenie zakładu odbywa się dwukrotne ważenie pojazdu. Pojazd jest ważony wraz z ładunkiem a następnie po rozładunku. Po zważeniu pojazdu kierowca zobowiązany jest do przejazdu w miejsce wyznaczone do rozładunku, następnie po rozładunku kierowca ponownie jest zobowiązany do wjazdu pojazdu na wagę. Dane pobrane z tachografu nie odzwierciedlają natomiast opisanych czynności – kierowca zarejestrował bowiem niczym nieprzerwany odpoczynek. W ocenie organ I instancji ww. okoliczności świadczyły o tym, że kierowca poprzez ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego nie zarejestrował całej przebytej drogi z m. Tarnówka do Gdańska oraz nie zarejestrował swojej rzeczywistej aktywności w postaci jazdy. W związku z wyżej opisanymi nieprawidłowościami stwierdzono naruszenie z lp. 6.2.1 zał. nr 3 do u.t.d. Organ I instancji podkreślił, że analiza stanu faktycznego i wyjaśnienia strony nie dały podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadnienie organ odwoławczy przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie. Odnośnie naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (Ip. 6.2.1 załącznika nr 3) organ II instancji powołał się i zacytował art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 60, str. 1). W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ niższej instancji naruszył art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i z powodu naruszenia tego przepisu – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję organu I instancji, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, należało uchylić. Organ II instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził naruszenie na podstawie wyliczeń dokonanych po zestawieniu średniej prędkości pojazdu w relacji do długości trasy jaką pojazd przebył, tj. z miejscowości Tarnówka do m. Gdańsk (około 195 km) w czasie 2 godzin i 36 minut przy średniej zarejestrowanej prędkości pojazdu 56,63 km/h. Ponadto wątpliwości inspektora wzbudził fakt, iż urządzenie rejestrujące w pojeździe nie zarejestrowało aktywności charakterystycznych dla procedury załadunku, tj. m.in. wjazdu na wagę i zjazdu z niej. Organ odwoławczy stwierdził, że chociaż powyższe okoliczności w istocie mogą wskazywać na możliwość, iż doszło do naruszenia przepisów, to nie stanowią one jednoznacznego dowodu, a z całą pewnością nie są wystarczającą przesłanką do ukarania przedsiębiorcy. Organ zwrócił też uwagę, że w materiale dowodowym przedstawionym przez organ I instancji zabrakło informacji, w jaki sposób kierowca miał ingerować w pracę tachografu. W tej sytuacji organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, że ten rozpatrując sprawę ponownie wykaże, w jaki sposób obliczono średnią prędkość pojazdu, gdyż w uzasadnieniu decyzji zabrakło informacji w jaki sposób organ pierwszej instancji zmierzył średnią prędkość pojazdu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wskazania mapy, którą organ I instancji przedstawił jako dowód, są wątpliwe i nie można opierać na nich wyliczeń długości trasy. Dowód taki można ewentualnie dopuścić wyłącznie w sytuacji, w której rozbieżności pomiędzy wskazaniami a długością rzeczywistą trasy są oczywiste, a w opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji nie wykazał, iż nie istnieją alternatywne trasy, którymi pojazd mógł się poruszać, bowiem w sytuacji, gdy występuje różnica pomiędzy długością trasy zarejestrowanej a przebytej, należy bez żadnych wątpliwości ustalić trasę, którą pojazd się poruszał. Zalecono również organowi I instancji, że ten rozpatrując sprawę ponownie potwierdzi raz jeszcze, jak przebiegała procedura ważenia w przedsiębiorstwie A. Sp. z.o.o. w niniejszej sprawie pod kątem, czy zgodnie z regułą jednej minuty z rozporządzenia Komisji (UE) 1266/2009 możliwy był wjazd i zjazd z wagi rejestrując odpoczynek. Ponadto organ I instancji uzupełni materiał dowodowy o dane cyfrowe. W ocenie organu odwoławczego przedsiębiorca nie wykorzystuje wszelkich dostępnych środków kontroli, gdyż jak stwierdza w odwołaniu "nie posiada danych z systemu GPS dlatego, że ww. system jest nieobowiązkowy, generuje dodatkowe obciążenia finansowe". Organ wyjaśnił, że chociaż system śledzenia satelitarnego w istocie nie jest obowiązkowy, należy wskazać, iż pozwala on przedsiębiorcy lepiej kontrolować czas pracy kierowców, i może stanowić dowód na spełnienie przesłanek do zastosowania przepisów art. 92b i 92c u.t.d. R.Z. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się "umorzenia przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego", zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając wniesioną skargę podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. uchylająca w całości decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i przekazująca tę sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Decyzja ta jest wydawana, gdy orzekający organ I instancji naruszył przepisy postępowania związane z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organ II instancji dokonując analizy materiału dowodowego i ponownie w trybie instancyjnym rozpoznając sprawę powziął uzasadnione wątpliwości, co do zupełności i wystarczalności tego materiału dla stwierdzenia (udowodnienia), że w istocie doszło w sprawie do naruszenia ww. przepisów dotyczących transportu drogowego. Organ w sposób jasny wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując także te sygnalizowane przez skarżącego w odwołaniu. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie: ustalenia, jak przebiegała procedura ważenia w przedsiębiorstwie A. Sp. z.o.o. w niniejszej sprawie pod kątem, czy zgodnie z regułą jednej minuty z rozporządzenia Komisji (UE) 1266/2009 możliwy był wjazd i zjazd z wagi rejestrując odpoczynek; uzupełnienia informacji, w jaki sposób kierowca miał ingerować w pracę tachografu (w ramach tego zalecenia organ niewątpliwie winien wyjaśnić sygnalizowane okoliczności związane z awarią sprzęgła, co zdaniem skarżącego mogło mieć wpływ na błędy rejestracji tachografu), ustalenia raz jeszcze trasy przejazdu (z uwzględnieniem możliwych jej alternatywnych wariantów) oraz wskazania wyliczeń obrazujących sposób obliczenia przez organ średniej prędkości pojazdu w stosunku do przebytej trasy. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń, gdyż treść ww. przedstawionych przez ten organ wątpliwości, uniemożliwiających w istocie rzetelną ocenę faktu wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego, świadczy o tym, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w takim zakresie, że to uchybienie nie mogło być konwalidowane przez organ II instancji w drodze uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie WSA takie działanie organu mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), gdyż skarżący w istocie zostałby pozbawiony jednej instancji rozpoznającej i oceniającej zgromadzony materiał dowodowy, co doprowadziłoby do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie "z pominięciem jednej instancji". Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie WSA w sprawie nie zostały także naruszone powołane w skardze przepisy prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 79 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a. oraz nie przesłuchania żadnego świadka, w szczególności kierowcy – P.G., Sąd I instancji zwrócił uwagę na art. 74 u.t.d. Po pierwsze, stwierdził, że z uwagi na charakter czynności kontrolnych przeprowadzanych "na gorąco na drodze" przez inspektorów transportu drogowego, nie jest możliwe stosowanie w tym przypadku art. 79 k.p.a. Po wtóre, zwrócił uwagę, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten, podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 440/14, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). WSA stwierdził, że z tego też powodu, jakkolwiek nie można czynić organom w kontrolowanej sprawie skutecznego zarzutu nie przesłuchania ponownego kierowcy, to jednak – w aktualnym stanie sprawy, po jej powrocie do rozpoznania przez organ I instancji – skarżącemu będą przysługiwać wszelkie środki dowodowe, które będzie mógł w ramach czynnego udziału w postępowaniu stosować w celu przedstawienia okoliczności uzasadniających odstąpienie organu od nałożenia kary określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Podkreślił, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i art. 92c u.t.d. spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać, a nie tylko wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca. Odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe za stwierdzone naruszenia nie zwalnia sama deklaracja przedsiębiorcy o wyłącznej winie kierowcy za stwierdzone naruszenia. Należy jednak pamiętać, że nie wystarczy wykazanie braku winy przedsiębiorstwa, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, przy czym okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92b i 92c u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. To na przedsiębiorcę nałożony został obowiązek wyboru właściwych rozwiązań organizacyjnych dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem; przedsiębiorcę obciążają kwestie właściwego doboru osób współpracujących, właściwego systemu motywacyjnego czy szkoleniowego. Wykonywanie przewozu przez kierowcę najczęściej odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, co nie może oznaczać zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenia, których dopuszcza się kierowca. W ocenie Sądu I instancji pamiętać należy, że samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 171/16, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku złożył skarżący. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego i dokonania przez organy administracji błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na uznaniu, że kontrolowany pojazd wykonywał przewóz drogowy poprzez nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, co wg organu wyczerpuje znamiona definicji zgodnie z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez stosowanie "wybiórczych procedur" w postępowaniu administracyjnym, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a. zignorowanie przez organ protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy p. P.G. oraz wnioseku strony o przeprowadzenie powtórnego przesłuchania w charakterze świadka na okoliczność wykonywania przez niego przewozu. Przesłuchanie na którym całkowicie opiera się organ w pełni odbiega od rzeczywistego przebiegu zdarzeń w dniu 07.10.2015 r. 2) Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. - Dz. U. Z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.) - nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że kierowca nie rejestrował swojej aktywności na karcie kierowcy. Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Nie stwierdzono również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu I instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega, bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Sąd kasacyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się oraz uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie to, zasadniczo, powinno stanowić rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisu odmiennej niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, wskazanie, na czym polega niewłaściwość zastosowania danego przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano wyżej, to zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nakłada to na stronę wnoszącą skargę kasacyjną obowiązek prawidłowego skonstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak też ich uzasadnienia, którego zadaniem jest wykazanie trafności zarzutów postawionych pod adresem zaskarżonego wyroku. W pkt 2) a) skargi kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że kierowca nie rejestrował swojej aktywności na karcie kierowcy, nie wskazując precyzyjnie, który przepis, którego artykułu u.t.d. naruszył Sąd I instancji. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie utrwaliło się stanowisko, że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą, przy czym powinny być one wskazane w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może, bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. NSA jest, bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej. Wskazany deficyt skargi kasacyjnej w zestawieniu z brakiem uzasadnienia podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego powoduje, że omawiany zarzut uznać należy za niezasadny. Skarżący podnosząc trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskazuje na naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a., wiążąc go z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz licznymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zarzucił w nich Sądowi I instancji, że nie wziął pod uwagę, iż organy administracji nie przeprowadziły rzetelnego postępowania wyjaśniającego, a decyzje wydane zostały z naruszeniem wskazanych przez niego przepisów prawa. Skarżący wskazał, że organy zignorowały przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy P.G.. Nie odniesiono się także do faktu nałożenia kary nagany oraz nie przyznania premii kierowcy, które spowodowane było otrzymaniem protokołu kontroli z dnia [...] października 2015 r. oraz faktem wszczęcia postępowania administracyjnego wobec skarżącego. Ponadto organy, zdaniem skarżącego, w prowadzonym postępowaniu administracyjnym stosowały "wybiórcze procedury". Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, co jego zdanie oznacza stosowanie "wybiórczych procedur" postępowaniu administracyjnym i jaki ma wpływ na zapadłe w sprawie orzeczenie, co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym i nieskutecznym. Odnosząc się do pozostałych wszystkich zarzutów łącznie zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji. Jak trafnie stwierdzono, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznej podstawy do ustalenia czy doszło w sprawie do naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Stwierdzone braki w materiale dowodowym uniemożliwiły rzetelną ocenę czy wykonywany przewóz drogowy nastąpił z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego. Organ odwoławczy w sposób precyzyjny określił w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy. Zakres w jakim należy uzupełnić postępowanie dotyczy wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. W tych okolicznościach, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uchylenie decyzji organu I instancji ocenić należy jako dążenie do zebrania w sprawie całokształtu materiału dowodowego. Takie postępowanie nie narusza zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnić należy, że protokół kontroli drogowej, o którym mowa w art. 74 u.t.d., sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest - w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Jednocześnie należy zauważyć, odwołując się w tym zakresie do treści art. 74 ust. 2 u.t.d., że kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. Natomiast w sytuacji, gdy kontrolowany nie zgadza się z zawartą w protokole treścią winien wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli - art. 74 ust. 4 u.t.d. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2392/16, LEX nr 2576973). W związku z powyższym należy podkreślić, że skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (vide wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/09). W rozpoznawanej sprawie protokół z kontroli z dnia [...] października 2015 został podpisany przez kierowcę P.G. bez żadnych uwag co do jego treści. Z powyższych względów nie można zasadnie zarzucić braku ponownego przesłuchania kierowcy P.G.. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżący będzie miał możliwość złożyć stosowne wnioski dowodowe zmierzające do wykazania okoliczności, które umożliwią mu obalenie domniemania jego odpowiedzialności jako przedsiębiorcy wykonującego przewóz, to jest okoliczności spełniające przesłanki z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie stawek za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). NSA uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, stawił się na rozprawie i wniósł o zasądzenie kosztów.