II GSK 143/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ł. skargi kasacyjnej A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 365/22 w sprawie ze skargi A. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO.4130.10.2022 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 365/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. w Ł. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z 7 lutego 2022 r. w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2021 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Karny Odwoławczy utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z [...] września 2021 r., sygn. akt [...], uznając S. J. winną tego, że [...] czerwca 2020 r. w Ł., w województwie [...], wbrew przepisom ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi lub w skrócie: u.w.t.p.a.) dokonała sprzedaży napoju alkoholowego w postaci wódki o pojemności 0,5 l oraz kilku piw nieletniej. Ponadto nieustalonego dnia w okresie od [...] do [...] sierpnia 2020 r. w Ł. w województwie [...] dokonała sprzedaży napoju alkoholowego w postaci wódki oraz piwa nieletniej, a także nieustalonego dnia w okresie od [...] do [...] sierpnia 2020 r. w Ł. w województwie [...] dokonała sprzedaży napoju alkoholowego w postaci wódki, czym wyczerpała znamiona czynu zabronionego opisanego w art. 43 ust. 1 u.w.t.p.a. Sąd ustalił, że czyny te zostały popełnione w krótkich odstępach czasu, z wykorzystaniem takiej samej sposobności i stanowią ciąg przestępstw opisany w art. 91 § 1 k.k. WSA w Łodzi w związku z powyższymi ustaleniami stwierdził, że w sytuacji, gdy sąd karny uznał sprzedawcę za sprawcę zarzucanych czynów i stwierdził, że sprzedawca dokonał trzykrotnie sprzedaży napojów alkoholowych osobie małoletniej w sklepie skarżącej – wskazanym w zezwoleniach z [...] stycznia 2020 r. jako punkt sprzedaży, to brak było podstaw do kwestionowania tych ustaleń przez organ administracji i Sąd. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi sankcję administracyjną za naruszenie zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18, ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t.p.a. Wobec tego dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy nie ma znaczenia wina sprzedawcy, nie jest też ważne, czy przedsiębiorca miał świadomość, że dokonuje sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej, jak też czy dokonał sprzedaży osobiście, czy przez zatrudnionego pracownika, na którego działanie nie miał wpływu w momencie dokonywania sprzedaży, a także nie ma znaczenia ewentualny aspekt ekonomiczny. Sąd wyjaśnił, że sposób sformułowania przepisu art. 18 ust. 10 pkt 3 u.w.t.p.a. nie pozostawia organom orzekającym swobody co do konieczności cofnięcia zezwolenia w przypadku wystąpienia przesłanek w nim określonych. Skoro materiał dowodowy wskazywał, że wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące do wydania decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie skarżącej, to zaskarżonej decyzji nie można było zarzucić naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 3 u.w.t.p.a. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Łodzi złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 10 punkt 1a u.w.t.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej skutkującej cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co miało wpływ na wynik sprawy oraz skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutu wynikającego ze skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ust. 10 punkt 1a u.w.t.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej skutkujące cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, w którym powinny być prawidłowo sformułowane zarzuty wyznaczające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dopuszczalne granice kontroli. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10). Wzorcami kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały NSA sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Odnosząc powyżej wskazane wymogi do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu należy podnieść, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zupełnie pominięte zostały normy odniesienia. Formułując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa, nie powiązano go bowiem z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto w petitum skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na naruszenie art. 18 ust. 10 punkt 1a u.w.t.p.a., który nie istnieje. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 10 punkt 1 lit.a tej ustawy, organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Powyższe sugeruje więc, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skarżącej chodziło o przepis art. 18 ust. 10 punkt 1 lit. a u.w.t.p.a. Pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 5/2010, poz. 1), z której wynika, że w przypadku braku powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Po przeanalizowaniu uzasadnienia wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zarzut kasacyjny kwestionuje zgodność z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 2 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z 7 lutego 2022 r. w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w związku ze sprzedażą alkoholu osobie małoletniej, pomimo niewłaściwego zastosowania przez organ art. 18 ust. 10 punkt 1 lit. a u.w.t.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a., organ zezwalający cofa zezwolenie, jeżeli w punkcie sprzedaży sprzedano napój alkoholowy osobie niepełnoletniej. Użycie sformułowania "cofa" jednoznacznie wskazuje na związany charakter tego rozstrzygnięcia. Organ administracji nie dysponuje uznaniem, wystąpienie przesłanki ustawowej obliguje go do cofnięcia zezwolenia. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, że prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Karny Odwoławczy z [...] grudnia 2021 r., sygn. akt [...], utrzymujący w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z [...] września 2021 r., sygn. akt [...], potwierdził fakt sprzedaży napoju alkoholowego osobie małoletniej, wiążąc organy i sąd administracyjny (art. 11 p.p.s.a.) oraz aktualizując tym samym przesłankę z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.w.t.p.a. Konstrukcja sankcji z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. ma charakter obiektywny i nie uzależnia cofnięcia zezwolenia od wykazania winy, świadomości czy zamiaru sprzedawcy. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że nie ma znaczenia wina sprzedawcy, nie jest też ważne, czy przedsiębiorca miał świadomość, że dokonuje sprzedaży napoju alkoholowego osobie nieletniej oraz czy dokonał sprzedaży osobiście, czy przez zatrudnionego pracownika, na którego działanie nie miał wpływu w momencie dokonywania sprzedaży. Wystarczające jest jedynie ustalenie samego faktu sprzedaży napoju alkoholowego osobie, która nie ukończyła 18 lat. Takie zaś ustalenie w niniejszej sprawie wynika z powyżej wskazanego prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Karny Odwoławczy z [...] grudnia 2021 r., sygn. akt [...], który zgodnie z art. 11 p.p.s.a. wiąże sąd administracyjny co do faktu popełnienia czynu. Nie mogła zatem zostać uwzględniona powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że fakt sprzedaży nie znajduje potwierdzenia w zapisach kasy fiskalnej, ani że w sklepie nie ma w sprzedaży piwa [...]w puszce lecz wyłącznie w butelce, jak również że skarżąca nie miała możliwości obrony swych praw przed sądem karnym. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że odpowiedzialność przedsiębiorcy w tym zakresie ma charakter obiektywny, niezależny od winy lub stopnia staranności (por. wyroki NSA z: 25 października 2006 r., sygn. II GSK 175/05; 30 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 2003/11; 29 maja 2025 r., sygn. II GSK 2078/21). Ustawodawca celowo przyjął rygorystyczną konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej, której ratio legis stanowi ochrona dobra nadrzędnego – zdrowia i bezpieczeństwa osób niepełnoletnich. Z tego względu nawet jednorazowe naruszenie zakazu sprzedaży alkoholu osobie poniżej 18 roku życia pociąga za sobą obowiązek cofnięcia zezwolenia. W niniejszej sprawie zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, zasadnie zatem przyjęły, że skoro prawomocny wyrok sądu karnego potwierdził, że w sklepie skarżącej dokonano sprzedaży alkoholu osobie małoletniej, to przesłanka z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. została spełniona. Nie ma więc racji skarżąca kasacyjnie, że przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a został w niniejszej sprawie nieprawidłowo zastosowany. Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.