II GSK 1414/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3419/24 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr BP.570.71.2024.0949.608214 w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2025 r., VI SA/Wa 3419/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 22 sierpnia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 1 czerwca 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. A., zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie [...], karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych m.in. za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada ważnego prawa jazdy odpowiedniej kategorii wymaganego dla danego rodzaju pojazdu lub zespołu pojazdów, tj. naruszenie określone w Ip. 4.4 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 728; dalej u.t.d.). Wskazane naruszenie jest najpoważniejszym naruszeniem (NN) wymienionym w grupie 8 pkt 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403, tj. naruszeniem polegającym na przewozie pasażerów lub towarów bez posiadania ważnego prawa jazdy. Decyzja z 1 czerwca 2021 r. była wykonalna. Kara nałożona ww. decyzją została zapłacona w dniu [...] września 2021 r. Na podstawie danych zawartych w ewidencji naruszeń Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (KREPTD), Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) ustalił ponadto, że w okresie ostatnich dwóch lat przed wszczęciem przedmiotowego postępowania decyzją z 6 kwietnia 2021 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na zarządzającego transportem kary pieniężne za dwa najpoważniejsze naruszenia określone w Ip. 15.1 i Ip. 15.2 załącznika nr 4 do u.t.d. Są to naruszenia wymienione w grupie 5 pkt 1 i 2 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 polegające na: - kierowaniu pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE; - nieutrzymywaniu pojazdu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo i w stanie zdatności do ruchu drogowego powodujące bardzo poważną usterkę układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół/opon, zawieszenia lub podwozia lub innego wyposażenia mogącą spowodować bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego prowadzące do podjęcia decyzji o unieruchomieniu pojazdu. Decyzja z 26 kwietnia 2021 r. była wykonalna. Kara nałożona ww. decyzją została zapłacona w dniu [...] września 2021 r. Pismem z [...] października 2021 r. GITD zawiadomił zarządzającego transportem o wszczęciu z urzędu postępowania w zakresie spełnienia przez ww. wymogu dobrej reputacji. Decyzją z 9 lutego 2022 r. GITD stwierdził utratę dobrej reputacji przez M. A. zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie [...]. Decyzją z 7 sierpnia 2023 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GITD w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości; w punkcie 2. stwierdził utratę dobrej reputacji przez M. A. jako zarządzającego transportem. Na podstawie danych zawartych w KREPTD organ ustalił bowiem, że skarżący pełni obowiązki zarządzającego w 7 przedsiębiorstwach, w tym przedsiębiorstwie [...]. Łącznie przedsiębiorcy ci zgłosili do licencji wspólnotowych 12 pojazdów, w tym [...] zgłosiła do licencji wspólnotowej 5 pojazdów. Wyrokiem z 25 marca 2024 r. VI SA/Wa 5697/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek wniesionej przez skarżącego skargi, uchylił decyzję GITD z 7 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego (v. pkt 2 decyzji) jednoznacznie wskazuje, że w wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD wydał decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł merytorycznie na niekorzyść strony odwołującej się, rozszerzając zakres utraty dobrej reputacji zarządzającego transportem z "w przedsiębiorstwie [...]" na "ogółem". Organ nie wykazał przy tym, że odstąpienie od zakazu reformationis in peius wynika z ustalenia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny, czym dopuścił się obrazy art. 139 k.p.a. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję z dnia 9 lutego 2022 r. w całości i stwierdził utratę dobrej reputacji przez M. A. jako zarządzającego transportem. Ponownie rozpoznając sprawę GITD wskazał, że popełnienie trzech najpoważniejszych naruszeń dotyczących podstawowych obowiązków zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, w którym operacje transportowe mogą być wykonywane tylko 5 pojazdami, stanowi znaczną liczbę. Organ podkreślał, że zgodnie z art. 7d ust. 1 u.t.d. jest zobowiązany wszcząć postępowanie dotyczące badania dobrej reputacji w przypadku stwierdzenia popełnienia przez zarządzającego transportem tylko jednego najpoważniejszego naruszenia. W ocenie GITD, dopilnowanie posiadania przez kierowców wymaganych praw jazdy, ważnych badań technicznych pojazdu i stanu technicznego pojazdów są tymi obowiązkami ciążącymi na przedsiębiorcy, jak i na zarządzającym transportem, które mają wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, więc niewywiązanie się z tego obowiązku świadczy o niewłaściwym działaniu przedsiębiorstwa i zarządzającego oraz nie gwarantuje poprawy działania takiego przedsiębiorstwa ani osoby pełniącej obowiązki zarządzającego transportem w tym przedsiębiorstwie. Odwołując się do wpisów w KREPTD, organ zaznaczył, że obecnie strona pełni obowiązki zarządzającego transportem łącznie w 7 przedsiębiorstwach. Przedsiębiorcy ci zgłosili do licencji wspólnotowych 13 pojazdów. Gdyby nawet przyjąć, że wymienionymi pojazdami były wykonywane przewozy drogowe, to ilość tych operacji nie byłaby duża i strona jako zarządzający transportem mogła wykonywać swoje obowiązki zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślał, że w ramach prowadzonego postępowania mógł ocenić jedynie wycinek działalności jednego przedsiębiorstwa, jednak utrata dobrej reputacji nie dotyczy wyłącznie tego przedsiębiorstwa. Podnosił, że w toku postępowania strona nie przedłożyła żadnych dokumentów świadczących o zastosowaniu działań naprawczych, które zapobiegałyby popełnieniu naruszeń, a zatem nie wykazała, że istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym, że w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zdaniem organu, uwzględniając ustalenia dokonane przed wydaniem zaskarżonej decyzji i ustalenia dokonane w postępowaniu odwoławczym należy uznać, że odebranie stronie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenia. Organ wskazał również, że przepisy określające przesłanki, jakie musi spełniać m.in. zarządzający transportem jednoznacznie wskazują, że przesłanki te muszą być spełnione we wszystkich przedsiębiorstwach, w których zarządzający transportem pełni swoje obowiązki. Żaden z obowiązujących przepisów nie wskazuje, żeby możliwe było posiadanie częściowej dobrej reputacji, tj. w jednym przedsiębiorstwie. Tym samym nawet, jeśli zarządzający transportem popełni naruszenia mogące stanowić podstawę do odebrania mu dobrej reputacji tylko w jednym przedsiębiorstwie, to traci dobrą reputację i nie może wykonywać obowiązków zarządzającego transportem w żadnym przedsiębiorstwie. Przytaczając treść art. 139 k.p.a., GITD wskazał, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Stwierdzając powyższe podniósł, że z treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 i art. 7d u.t.d. wynika, że dobrą reputację się ma albo się jej nie ma. Nie można dobrej reputacji utracić w części. Zdaniem GITD, stwierdzenie utraty dobrej reputacji M. A. jako zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie [...] rażąco narusza ww. przepisy. Skoro skarżący pełni obowiązki zarządzającego w 7 przedsiębiorstwach, to utrata dobrej reputacji powinna obejmować wszystkie te przedsiębiorstwa. Tym samym, mimo że art. 139 k.p.a. zakazuje rozstrzygania na niekorzyść odwołującego się, to ze względu na rażące naruszenie ww. przepisów, w ocenie organu, należało zmienić zaskarżoną decyzję i stwierdzić utratę dobrej reputacji strony bez wskazywania konkretnego przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na ww. decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji zauważył, że głównym kryterium kontroli poprawności decyzji jest kwestia tego, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający w sprawie podporządkował się wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z 25 marca 2024 r., VI SA/Wa 5697/23. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję GITD zrealizował wytyczne zawarte w ww. wyroku i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, dlaczego rozpoznając wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosował odstępstwo od zakazu określonego treścią art. 139 k.p.a. W tym zakresie wskazał, że zawarte w treści decyzji z 9 lutego 2022 r. rozstrzygnięcie, stwierdzające utratę dobrej reputacji strony jako zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie [...] rażąco naruszało przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 i art. 7d u.t.d. Przywołane przez organ argumenty przemawiają za zastosowaniem odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zgodzić się należy z organem, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1. decyzji z 9 lutego 2022 r. narusza treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 oraz art. 7d u.t.d. Wskazane przepisy mówiąc o dobrej reputacji nie wiążą jej z konkretnym przedsiębiorstwem, a z konkretną osobą, tj. zarządzającym transportem. Trafnie zatem zauważył organ, że dobrą reputację się ma albo się jej nie ma. Przymiot dobrej reputacji ma walor niepodzielności. Ograniczenie w decyzji z 9 lutego 2022 r. utraty dobrej reputacji wyłącznie do jednego przedsiębiorstwa jako nie mające podstaw w przepisach prawa - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. i uzasadnia wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W skardze kasacyjnej M. A. zaskarżył ww. wyrok w całości, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius poprzez uchylenie pierwszej decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji strony w jednym konkretnym przedsiębiorstwie i stwierdzenie utraty dobrej reputacji strony jako zarządzającego transportem w ogóle, a zatem we wszystkich przedsiębiorstwach. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie niepełnej kontroli legalności decyzji administracyjnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszenia przez organy art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius, Oznacza to, że zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczony przez skarżącego kasacyjnie sprowadza się wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy w warunkach rozpoznawanej sprawy przy wydaniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius. Przypomnienia zatem wymaga, że stosownie do art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius sformułowany w tym przepisie oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że wspomniana zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkiem od niej jest sytuacja, gdy organ stwierdzi, iż w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu prawnego. Jest to związane z tym, że w ramach postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko do rozpoznania odwołania. Uchylenie się od zarzutu naruszenia wspomnianej zasady wyznacza kryterium rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 574/21, CBOSA). Na fakt, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje zaistnienie oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z 12 czerwca 2024 r., I OSK 692/21, CBOSA). Jak wynika z art. 7d u.t.d. organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji zarządzającego transportem m.in., jeżeli wydano wobec niego wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8), zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja GITD wydana została w oparciu o art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. W świetle art. 7d u.t.d. przyjąć należy, że pod pojęciem dobrej reputacji należy rozumieć spełnienie przez przedsiębiorcę transportowego lub zarządzającego transportem wymogu niekaralności m.in. za określone poważne, bardzo poważne lub najpoważniejsze naruszenia przepisów w dziedzinie transportu drogowego. Utrata dobrej reputacji - jak wynika z art. 16d u.t.d. - pociąga za sobą stwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi, w konsekwencji czego zarządzający jest obowiązany zwrócić, w terminie nie dłuższym niż 7 dni, certyfikat kompetencji zawodowych. Certyfikat kompetencji zawodowych to dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji i wiedzy niezbędnych do podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 20 u.t.d.). Dokument ten uprawnia do zarządzania w sposób zorganizowany i ciągły operacjami transportowymi w przedsiębiorstwie transportu drogowego w jakimkolwiek państwie członkowskim UE. Przymiot dobrej reputacji związany jest zatem nierozerwalnie z osobą posiadającą uprawnienia do pełnienia obowiązków zarządzającego transportem, niezależnie od tego, w ilu przedsiębiorstwach takie obowiązki zostały mu powierzone. Dopuszczenie się określonych gatunkowo naruszeń w wykonywaniu funkcji zarządzającego transportem w jednym z przedsiębiorstw podważa nie samą tylko możliwość pełnienia tej funkcji w tym przedsiębiorstwie, ale kompetencje zawodowe zarządzającego. Potwierdza to literalne brzmienie art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d., z którego wynika, że organ stwierdza utratę dobrej reputacji, prowadzącą do stwierdzenia niezdolności zarządzającego transportem do kierowania operacjami transportowymi i do zwrotu certyfikatu kompetencji zawodowych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. przyznaje organowi kompetencje do stwierdzenia utraty dobrej reputacji zarządzającego transportem "w całości", nie zaś "w części" z odniesieniem do wskazanego przedsiębiorstwa. Wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez M. A. zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie [...], stanowiło zatem o rażącym naruszeniu art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. i uprawniało do odstąpienia od zakazu reformationis in peius, jak trafnie przyjął Sąd I instancji. Podsumowując, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasadnie oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.