II GSK 1414/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1672/17 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1672/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Dnia [...] grudnia 2016 r. w Warszawie na terenie [...] poddano kontroli drogowej pojazd marki Mazda o nr rej. [...] posiadający siedem miejsc siedzących kierowany przez P.K. (dalej "skarżący"). Kontrolowanym pojazdem przewożono pasażerów z ul. [...] w W. na [...]. Za wykonany przewóz kierujący pobrał opłatę w gotówce w wysokości 17,50 zł. Wykonany przewóz zarobkowy osób został potwierdzony w toku kontroli przez pasażera – D.C. – przesłuchanego w charakterze świadka, który wskazał, że usługę transportową zamówił przez telefon należący do firmy A.. W toku kontroli skarżący wskazał, że pasażerowie zatrzymali go w trakcie jazdy i poprosili o zawiezienie na [...]. Potwierdził, że za przewóz otrzymał od pasażera kwotę 20 zł. Skarżący wyjaśnił również, że jest zatrudniony w firmie A., ale nie posiada przy sobie umowy o pracę. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Decyzją z [...] maja 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Przewóz wykonywany przez skarżącego nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego, gdyż skontrolowany pojazd był przeznaczony do przewozu 7 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm. dalej "u.t.d."), gdyż warunki przewozu nie zostały ustalone w formie umowy pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, a opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed wykonaniem przewozu. Organ stwierdził, że podniesionego w odwołaniu zarzutu wykonywania przewozu osób w imieniu przedsiębiorstwa A. nie potwierdził materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a z zeznań złożonych przez skarżącego podczas kontroli wynikało, że nie łączył go żaden stosunek prawny z innym przedsiębiorcą świadczącym usługi transportowe, w tym także z A., gdyż zeznał, że jest zatrudniony tylko w firmie medycznej. GITD zaznaczył przy tym, że A. nie zatrudnia kierowców, a jedynie współpracuje z kierowcami posiadającymi samochód osobowy i zainstalowaną w telefonie aplikację Android, o czym świadczy ogłoszenie w sprawie pracy zamieszczone w Internecie przez to przedsiębiorstwo. W ocenie organu, oznacza to, że skarżący w dniu kontroli wykonywał usługę przewozu we własnym imieniu. Zdaniem GITD, w toku postępowania organ pierwszej instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne i przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym prawidłowo zebranym wtoku kontroli i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."). Ponadto w ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał okoliczności, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli przewóz nie spełnił wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że skarżący w dniu kontroli wykonywał odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinien posiadać stosowną licencję. Skontrolowany pojazd nie spełniał warunku z art. 18 ust. 4a u.t.d., zgodnie z którym przewóz okazjonalny może być wykonywany tylko pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, ani warunku z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Dlatego prawidłowo nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Sąd podzielił stanowisko organów, że rozstrzygnięcie zostało oparte o dowody z przesłuchania kierowcy i pasażera przeprowadzone w czasie kontroli drogowej, które w sposób jednoznaczny wykazały, że wykonawcą przewozu z dnia kontroli był skarżący, który dopuścił się popełnienia naruszeń z lp. 1.1 i 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Kierujący pojazdem, składając zeznania, usiłował dowieść, że wykonał przewóz nieodpłatny i grzecznościowy, jednakże treść zeznań pasażera wskazywała na wykonywanie usługi transportowej przez stronę i obrazowała okoliczności związane z przewozem, w tym z niespełnieniem przesłanek dopuszczających wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem nieprzeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Strona nie przedłożyła żadnego dowodu na okoliczność niewykonywania przewozu we własnym imieniu, lecz w imieniu innego podmiotu. Sąd podzielił stanowisko organu twierdzącego, że obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywał na organie, co nie zwalniało strony z możliwości podjęcia inicjatywy dowodowej, szczególnie w zakresie wyłączającym jej odpowiedzialność za naruszenia. Zarzuty, które pojawiły się na etapie skargi zostały uznane za przyjętą przez stronę linie obrony i słusznie nie zostały uwzględnione przez organy. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzono w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego, wskazując, że okoliczności sprawy zostały udowodnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 1 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) zarządzenia z Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne 8 lipca 2021 r., o czym zarządzono poinformować mailowo pełnomocników stron. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Oznacza to, że podstawą skargi kasacyjnej nie może być każde uchybienie przepisom postępowania, a jedynie takie, które odbiło się na wydanym rozstrzygnięciu. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. NSA nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji jedynie naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 1 § 1 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonych decyzji. Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie de facto nie podważa żadnych elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez WSA. Wskazuje on jedynie, że nie przeprowadzono postępowania w zakresie ustalenia, czy skarżący był przedsiębiorcą bądź czy wykonywał usługi przewozu w oparciu o umowę cywilnoprawną u przedsiębiorcy, który miałby obowiązek posiadania licencji, w tym nie przesłuchano przedstawiciela A. na tę ostatnią okoliczność, ani nie zbadano, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 18 ust. 4b u.t.d.(dopuszczalności przewozu okazjonalnego). W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy odniesienia, gdyż nie powołał przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ani art. 151 p.p.s.a., lecz uchybienie to – w świetle stanowiska wyrażonego w ww. uchwale – nie powoduje, że skarga kasacyjna uchyla się spod rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut nie jest zasadny. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika zaś, co powinno zawierać uzasadnienie decyzji (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Sąd zasadnie zaakceptował stan faktyczny, który został ustalony przez organy po zbadaniu całokształtu okoliczności sprawy i rozważeniu stanowiska skarżącego w sprawie. Wbrew twierdzeniu skarżącego organy oceniły, czy kontrolowany przewóz spełniał przesłanki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Doszły jednak do innych wniosków niż skarżący, co zostało uzasadnione w decyzji i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Również zostało poddane analizie twierdzenie strony, że nie może ona zostać uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 5b u.t.d. Organ zbadał tę okoliczność, a następnie wyjaśnił, dlaczego uznał skarżącego za osobę odpowiedzialną za przejazd. Sąd natomiast zaakceptował te ustalenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie brak jest podstaw do stwierdzenia, że organy w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś WSA przez brak dostrzeżenia tych naruszeń niewłaściwie oddalił skargę. Niepodzielenie argumentacji skarżącego nie świadczy o jej pominięciu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego dokonanej w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo omówił dowody, na których oparł się, ustalając naruszenia, za które nałożona została kara. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Należy przypomnieć, że przepisy te wyznaczają zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej, a mianowicie – że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie w i doktrynie przyjmuje się, że przepisy te mogłyby być naruszone przez to, że sąd administracyjny mimo swojej właściwości oraz zachowania przez skarżącego wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznałby skargi w ogóle bądź też dokonał kontroli zaskarżonego aktu na podstawie innych kryteriów niż legalność (por. A. Puczko, Komentarz do art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych [w:] Ustrój Naczelnego Sądu Administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2013 i powołane tam orzecznictwo). Do takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie doszło. Sąd ocenił bowiem zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie może być kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Spod rozpoznania uchyla się zaś zarzut naruszenia "art. 1 § 1 pkt 1 lit. c" p.p.s.a., ponieważ przepis taki nie istnieje w cyt. ustawie. Tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.