II GSK 1413/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2060/20 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 8 września 2020 r. nr 514/I KRF w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. K. na rzecz Krajowej Rady Fizjoterapeutów 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2060/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca") na uchwałę Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 8 września 2020 r., nr 514/I KRF w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 2 marca 2020 r. do Biura Krajowej Izby Fizjoterapeutów wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie prawa wykonywania zawodu Fizjoterapeuty. Wnioskodawca złożył wniosek wraz z wymaganym oświadczeniem o posiadaniu pełnej zdolności do czynności prawnych oraz załączył m.in.: poświadczoną notarialnie kserokopię świadectwa nr [...], wydanego w dniu 26 maja 1976 r., potwierdzającego ukończenie Liceum [...] i uzyskanie tytułu "technik ekonomista"; poświadczoną notarialnie kserokopię dyplomu wydanego w dniu 13 stycznia 2006 r., potwierdzającego ukończenie nauki w Policealnym Studium Zawodowym [...] w K. w zawodzie fizjoterapia oraz poświadczoną notarialnie kserokopię świadectwa nr [...], wydanego w dniu 13 stycznia 2006 r., potwierdzającego ukończenie Niepublicznego Policealnego Studium Zawodowego [...] wpisanego do ewidencji szkół niepublicznych nr ewidencyjny [...] i otrzymanie "specjalizacji z zakresu fizjoterapii". W dniu 8 września 2020 r. Krajowa Rada Fizjoterapeutów (dalej: "KRF") podjęła uchwałę odmawiającą Skarżącemu stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Zdaniem organu, stwierdzenie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty jest możliwe tylko w przypadku posiadania kwalifikacji określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz. U. z 2022 r., poz. 168, dalej: "u.z.f."). Tymczasem dołączone przez Skarżącego do wniosku świadectwo nr 20a/76, wydane w dniu 26 maja 1976 r., potwierdza ukończenie Liceum [...] i uzyskanie tytułu "technik ekonomista". Dokument ten potwierdza uzyskanie tytułu "technika", zatem jego przydatność w przedmiocie oceny posiadanych kwalifikacji należy rozważać w płaszczyźnie art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f, zgodnie z którym dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która ukończyła przed dniem wejścia wżycie ustawy szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapii. Organ stwierdził zatem, że przedstawione przez skarżącego świadectwo nr 20a/76 nie mieści się w kategorii dyplomów, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f. Dokument ten potwierdza bowiem ukończenie Liceum [...] i uzyskanie tytułu "technik ekonomista", nie zaś uzyskanie wymaganego przez ustawę tytułu "technik fizjoterapii". Analizując pozostałe dokumenty organ doszedł do wniosku, że dyplom wydany 13 stycznia 2006 r., potwierdzający ukończenie nauki w Policealnym Studium Zawodowym [...] w K., nie spełnia wymogu dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji do wykonywania zawodu fizjoterapeuty w rozumieniu art. 13 ust. 3 u.z.f. Dyplom ten nie potwierdza uzyskania tytułu zawodowego tj. technika, licencjata lub magistra. Organ wskazał dodatkowo, że posiada pismo z dnia 23 kwietnia 2018 r. otrzymane z Centrum [...] sp. z o.o., w którym Centrum [...] potwierdziło, że nigdy nie posiadało placówki o uprawnieniach szkoły publicznej w zakresie kształcenia techników fizjoterapii. Dyplom przedstawiony przez Skarżącego - zdaniem KRF - nie spełnia zatem wymogów art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f., w którym wprowadzono konieczność ukończenia szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskanie tytułu zawodowego technika fizjoterapii. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2060/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na uchwałę Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 8 września 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały była ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty. Ustawa ta weszła w życie 31 maja 2016 r. regulując w polskim porządku prawnym zawód fizjoterapeuty, w tym dostęp do tego zawodu. W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma wykładnia art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f., w brzmieniu: "(...) ukończyła przed dniem wejścia w życie ustawy szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapii". Sąd I instancji wskazał, że Skarżący wraz z wnioskiem do KRF przedstawił dokumenty potwierdzające uzyskane wykształcenie. Pierwszym z nich było świadectwo nr 20a/76, wydane 26 maja 1976 r. przez Liceum [...]. Tak określony dokument nie mieści się w kategorii "dyplomów", o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f. Dokument ten potwierdza uzyskanie tytułu "technika". Przyjmuje się, że "technik" to tytuł zawodowy. Osoba uzyskująca taki tytuł to specjalista w zakresie odpowiedniej dziedziny wiedzy technicznej, mający zwykle średnie zawodowe wykształcenie. Zatem przydatność tytułu "technika" w przedmiocie oceny posiadanych kwalifikacji należało ocenić w świetle art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f. (dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która ukończyła przed dniem wejścia w życie ustawy szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapii). Tymczasem dokument przedstawiony przez Wnioskodawcę potwierdza ukończenie Liceum [...] i uzyskanie tytułu "technik ekonomista", nie zaś uzyskanie wymaganego przez u.z.f. tytułu "technik fizjoterapii". Kolejnym był dyplom potwierdzający ukończenie nauki w Policealnym [...] w K., który nie spełniał również wymogu dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji do wykonywania zawodu fizjoterapeuty w rozumieniu art. 13 ust. 3 u.z.f. Dyplom ten nie potwierdza uzyskania tytułu zawodowego tj. technika, licencjata lub magistra. Ponadto w posiadaniu organu znajduje się pismo z 23 kwietnia 2018 r. otrzymane z Centrum [...] Sp. z o.o., w którym Centrum [...] potwierdziło, że nigdy nie posiadało placówki o uprawnieniach szkoły publicznej w zakresie kształcenia techników fizjoterapii. Dyplom przedstawiony przez Wnioskodawcę nie spełnia zatem wymogów art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f., w którym wprowadzono konieczność ukończenia szkoły publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskanie tytułu zawodowego technika fizjoterapii. KRF zasadnie doszła do przekonania, iż przedstawiony przez Wnioskodawcę dyplom potwierdzający ukończenie nauki w Policealnym [...] w K. nie mieści się w kategorii "dyplomów", o których mowa w art. 13 ust. 3 u.z.f. Dokument przedstawiony przez Wnioskodawcę potwierdza ukończenie nauki w "szkole niepublicznej" i nie potwierdza on nadania "tytułu zawodowego". Zdaniem WSA, przedstawione przez Skarżącego świadectwo nr [...], wydane 13 stycznia 2006 r., potwierdzające ukończenie Niepublicznego Policealnego [...] wpisanego do ewidencji szkół niepublicznych nr ewidencyjny [...] pozostaje bez wpływu na stwierdzenie prawa wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Nie jest to bowiem dokument, za pomocą którego możliwym jest potwierdzenie posiadania kwalifikacji do wykonywania zawodu fizjoterapeuty (w rozumieniu art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f.). Z tego też powodu Sąd I instancji uznał, że badana uchwała jako oparta na prawidłowej ocenie dokumentów załączonych do wniosku przez Skarżącego, jest prawidłowa i nie narusza prawa. Zdaniem Sądu I instancji, kompleksowa i celowościowa wykładnia art. 13 ust. 3 u.z.f. wskazuje, iż wolą ustawodawcy było zapewnienie możliwości dostępu do zawodu fizjoterapeuty szerokiej grupie osób, które na przestrzeni minionych kilkudziesięciu lat zdobywały różnego rodzaju wykształcenie i doświadczenie kierunkowe, które w chwili obecnej może zostać uznane za wystarczająco potwierdzające ich umiejętności a w z związku z tym przydatne w zawodzie. Jednak nie można przepisów ustawowych i woli ustawodawcy interpretować w sposób zbyt szeroki, dopuszczając do tworzenia nowych przesłanek dostępu do zawodu. Organ jest zobowiązany do interpretacji postanowień ustawowych i ich oceny w każdej konkretnej sprawie. Po to ustawodawca określa przesłanki dostępu do zawodu, ustalając przepisy odnoszące się do osób już funkcjonujących "na rynku" tego rodzaju usług, aby przy spełnieniu wymaganych i uznanych za relewantne szczegółowo wskazanych standardów umożliwić im udział w tworzonym samorządzie zawodowym. Zatem zarówno wykładnia literalna jak i wykładnia systemowa oraz celowościowa u.z.f. prowadzi do wniosków, iż jedynie osoby, które ukończyły edukację na poziomach wskazanych w art. 13 ust. 3 u.z.f. mogą posiadać prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Takich wymogów nie spełnia Skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 2 u.z.f. w zw. z art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zbyt formalistyczną, a przy tym naruszającą wartości konstytucyjne takie ochrona praw nabytych (tutaj: w zakresie prawa do wykonywania określonego zawodu), wykładnię i uznanie, że skarżący nie legitymuje się uprawnieniem do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, podczas gdy w istocie skarżący ukończył szkołę w zawodzie fizjoterapia, a następnie przez kilkanaście lat wykonywał ten zawód. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 2 u.z.f. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż "skarżący nie legitymuje się uprawnieniem do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, podczas gdy w istocie skarżący ukończył szkołę w zawodzie fizjoterapia, a następnie przez kilkanaście lat wykonywał ten zawód". Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia. Skoro skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 2 u.z.f. poprzez uznanie, że przedstawione przez niego dokumenty nie spełniają warunków określonych w ustawie, to jest to zarzut błędnego zastosowania tych przepisów nie zaś zarzut ich błędnej wykładni. Treść wskazanych przez Skarżącego przepisów jest jasna i nie budzi wątpliwości. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.z.f. stanowi, że prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty przysługuje osobie, która posiada dyplom, świadectwo lub inny dokument, zwany dalej "dyplomem" potwierdzający kwalifikacje, o którym mowa w ust. 3. Z art. 13 ust. 3 pkt 8 u.z.f. wynika zaś, iż dyplomem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji jest dyplom wydany osobie, która ukończyła przed dniem wejścia w życie ustawy szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technika fizjoterapii. Natomiast art. 4 ust. 2 u.z.f. w pkt. 1 - 8 określa na czym polega wykonywanie zawodu fizjoterapeuty. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił Radzie dyplomu potwierdzającego uzyskanie tytuł zawodowego technika fizjoterapii. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że ww. przepisy prawa zostały niewłaściwe zastosowane w sprawie dotyczącej skarżącego kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określonych w art. 13 ust. 3 u.z.f. przesłanek i wymogów dostępu do samorządnego zawodu nie można interpretować "prawotwórczo". Sądy administracyjne nie mogą zmieniać, ani uzupełniać obowiązującej regulacji prawnej poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2472/17; wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 3958/17). Nie powinny bowiem zastępować prawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2472/17), ponieważ inna jest rola ustrojowa tychże sądów (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1018/06, POP 2008/4/49 ). Tego rodzaju działania wykraczają poza kontrolę działalności administracji publicznej z uwzględnieniem kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), wynikającym z określonej w art. 184 Konstytucji - pozycji ustrojowej sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 614/08). W tym kontekście należy ponownie podkreślić, iż ustawodawca jako jedną z przesłanek dostępu do zawodu fizjoterapeuty przewidział potrzebę ukończenia szkoły policealnej publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskania tytułu zawodowego technika fizjoterapii. Oceniając te kryteria zarówno organ, jak i WSA prawidłowo przyjęły, że dyplom lub świadectwo ukończenia szkoły policealnej oraz uzyskania tytułu zawodowego "technika fizjoterapii" jako dokument urzędowy, nie może być zastąpiony innym dokumentem wydanym przez jakikolwiek inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 799/20). Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszania przepisów art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 4 ust. 2 u.z.f. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podnosząc zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej skarżący kasacyjnie w istocie podnosi zarzut niezgodności przepisów ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty z art. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ustawa ta pozbawiła go praw nabytych w postaci prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, który to zawód skarżący kasacyjnie wykonywał przed wejściem w życie tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty pozbawiają skarżącego kasacyjnie prawa nabytego w postaci prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. O prawie nabytym można mówić wówczas, gdy prawo to wynika z przepisów prawa stanowionego. W niniejszym przypadku taka sytuacja nie występuje. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty nie istniały przepisy prawne, które określałyby, kto może wykonywać ten zawód i jakie wymogi należy spełniać, by zawód ten wykonywać. Nie istniały przepisy, z których wynikałoby, że osoba, która spełni określone wymogi nabędzie prawo do wykonywania zawodu terapeuty. Takie wymogi określiła dopiero ww. ustawa i dopiero w z przepisów tej ustawy można wywieść, że osoby spełniające zawarte w niej kryteria nabywają prawo do wykonywania zawodu terapeuty. Krajowa Rada Fizjoterapeutów wydając zaskarżoną do Sądu I instancji uchwałę zastosowała się jedynie do obowiązujących przepisów prawa. To, że w przekonaniu strony posiada ona kwalifikacje niezbędne do wykonywania zawodu fizjoterapeuty nie oznacza, że organ ma obowiązek przyznać skarżącemu kasacyjnie prawo wykonywania zwodu. Ustawodawca uchwalając ustawę o zawodzie fizjoterapeuty uznał, że te kwalifikacje, które posiada skarżący kasacyjnie są niewystarczające do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Ukończenie studiów podyplomowych oraz posiadania wieloletniej praktyki nie zostało przez ustawodawcę uznane za wystarczające do uzyskania prawa do wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Zmiana tego stanu rzeczy może nastąpić tylko poprzez zmianę ustawy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.