II GSK 1411/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 116/19 w sprawie ze skargi P.B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 października 2018 r. nr GIF-P-L-0740/155-3/MPA/16 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 116/19 oddalił skargę P.B. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, Główny Inspektor) z 24 października 2018 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Przeprowadzona w dniach 26-28 sierpnia 2015 r. kontrola apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" prowadzonej przez skarżącego w P. przy ul. [...] (dalej: apteka) wykazała naruszenia w postaci: sprzedaży produktów leczniczych do nieuprawnionych podmiotów, prowadzenia niepełnej dokumentacji zakupu i sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych, oznakowania apteki niezgodnie z udzielonym zezwoleniem oraz braku aktualnej i oparafowanej w Inspekcji Farmaceutycznej książki kontroli, które stały się podstawą cofnięcia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej: WIF, organ pierwszej instancji) zezwolenia wydanego na rzecz skarżącego z 28 października 1997 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 10 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu GIF wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji, w szczególności z przedstawionych faktur VAT, jednoznacznie wynika, że od 24 maja do 29 sierpnia 2013 r. skarżący prowadził sprzedaż produktów leczniczych do wskazanych w decyzji hurtowni farmaceutycznych. Powołując się na art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm.; dalej: p.f.) w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. organ wskazał, że skutkiem niespełnienia przez przedsiębiorcę warunków udzielonego zezwolenia – do których należy m.in. rękojmia należytego prowadzenia apteki – jest jego cofnięcie, również w sytuacji, gdy brak rękojmi nastąpił już po uzyskaniu zezwolenia, w trakcie prowadzenia działalności. W ocenie organu postępowanie polegające na sprzedaży przez skarżącego produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych narusza przepisy i świadczy o tym, że strona nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, przedkładając dążenie do osiągnięcia korzyści finansowych nad dobro pacjenta. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą cofnięcia skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej był art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f., który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Przepis ten odsyła do art. 101 p.f., który określa jakie kryteria przedsiębiorca musi spełniać, aby zezwolenie uzyskać. Zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f. do tych kryteriów należy rękojmia należytego prowadzenia apteki. W ocenie sądu, osoba prowadząca wadliwie aptekę nie daje gwarancji działania apteki zgodnie z przepisami prawa. Stwierdzenie istnienia rękojmi lub jej braku jest kwestią oceny dokonywanej w oparciu o informacje na temat predyspozycji, cech i dotychczasowego zachowania się zainteresowanego, przy uwzględnieniu charakteru działalności zawodowej. Przesłanką utraty rękojmi jest naruszenie prawa i określonych warunków dotyczących prowadzenia apteki. W ocenie WSA brak rękojmi jest wystarczającym powodem cofnięcia zezwolenia. Sąd podkreślił, że rękojmia należytego prowadzenia apteki musi istnieć przez cały czas prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. W ocenie WSA, w sposób niebudzący wątpliwości organy wykazały, że apteka skarżącego dostarczała produkty lecznicze, w tym leki ratujące życie i zdrowie, do trzech hurtowni farmaceutycznych, co potwierdzają faktury wskazane w protokole kontroli apteki, których kopie załączono do akt administracyjnych sprawy. Tym samym, wbrew przepisom art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 p.f., apteka prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi z innymi podmiotami bez wymaganego odrębnego zezwolenia. WSA nie zgodził się z argumentacją skargi, że o dokonaniu obrotu hurtowego produktami leczniczymi można by mówić tylko wówczas, gdyby skarżący taką działalność prowadził w sposób ciągły w formie zorganizowanej sprzedaży hurtowej. W ocenie WSA z przepisów p.f. wynika, że na prowadzenie obrotu hurtowego potrzebne jest zezwolenie, którego nie może otrzymać podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną, zatem prowadzenie obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne jest niedopuszczalne i zakaz ten nie wynika z treści art. 86 i art. 87 p.f. regulującego działalność aptek, tylko z treści przepisów regulujących obrót hurtowy (art. 72 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 p.f.), zgodnie z którymi obrót hurtowy może być prowadzony wyłącznie przez hurtownie, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Zdaniem WSA organy zgromadziły dowody niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a następnie dokonały ich wszechstronnej analizy i oceny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący miał możliwość czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania i na bieżąco był informowany o podejmowanych przez organ działaniach. Skarżący nie wykazał, że jego przesłuchanie w postępowaniu administracyjnym miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie WSA, postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom prawa, a uzasadnienia decyzji obu instancji spełniają wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skargę kasacyjną wniósł P.B. zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 p.f. poprzez błędne uznanie, iż skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki; 2. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f oraz art. 104 i art.107 k.p.a. poprzez: - niewłaściwe uznanie, że skarżący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów dotyczących obrotu hurtowego, podczas gdy skarżący nie prowadzi obrotu hurtowego, ani hurtowni farmaceutycznej, - błędne cofnięcie zezwolenia na prowadzenie przez skarżącego apteki ogólnodostępnej określonej w zezwoleniu, - niewłaściwe uznanie, że p.f. wprowadziło przed nowelizacją wchodzącą w życie w lutym 2015 r. zakaz sprzedaży przez apteki w innym od detalicznego trybie, skoro przepisy wskazują jedynie, że obrót detaliczny prowadzą apteki ogólnodostępne, nie wprowadza natomiast żadnego zakazu sprzedaży leków w innym trybie, - niewłaściwe przyjęcie, że z przepisów p.f. wynikał przed nowelizacją wchodzącą w życie w lutym 2015 r. zakaz sprzedaży produktów leczniczych do innych aptek, hurtowni farmaceutycznych oraz innych podmiotów; 3. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 5 pkt 5 p.f. poprzez błędne uznanie, iż skarżący mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu, podczas gdy przepis odnosi się wyłącznie do obowiązków kierownika apteki, a nie podmiotu prowadzącego aptekę; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez: - procedowanie przez organ z naruszeniem zasad praworządności i legalności, - wydanie decyzji w sposób powodujący zmniejszenie zaufania do organów państwa, gdyż mimo wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, które powinno prowadzić ewentualnie do wydania przez organ decyzji nakazującej spółce dostosowanie prowadzenia działalności, organ wydał decyzję cofającą zezwolenie skarżącego, bez przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym brak ustalenia czy skarżący dokonywał sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych; 3. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak właściwie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 4. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niezastosowanie z uwagi na faktyczny brak rozpoznania sprawy w drugiej instancji; 5. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak uzasadnienia wyroku spełniającego przewidziane przez przepisy prawa wymogi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Kolejnymi pismami wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy i skierowanie jej na posiedzenie niejawne. GIF nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 8 czerwca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna P.B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń przepisów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Przy czym ich nietrafność oparta jest na dwóch źródłach. Jedne są niezasadne z przyczyn formalnych, inne zaś są merytorycznie chybione. Do drugiej grupy należą zarzuty podnoszące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. (pkt II. 2 i II.5 petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej grupie mieszczą się natomiast wszystkie pozostałe zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów procesowych (pkt II. 1 i II.3-4), których niezasadność wynika z wadliwości formalnej. Skarga kasacyjna na gruncie p.p.s.a. to sformalizowany środek prawny. Z tego powodu jest to środek profesjonalny. Zatem skuteczność skargi kasacyjnej zależy przede wszystkim od tego, czy są spełnione prawem określone wymogi formalne. Do nich, jak stanowi art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należy wskazanie zarzutów i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny skargi kasacyjnej musi być spełniony żeby sąd drugiej instancji mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Wynika to z tego, że postępowanie kasacyjne, zgodnie z zasada dyspozytywności, jest ściśle wyznaczone zarzutami i podstawami kasacyjnymi. Uzasadnienie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem koniecznym poprawnie zbudowanej skargi, bowiem ma ono wykazać jakie przepisy zostały naruszone, na czym polegało ich naruszenie oraz ma wskazać, jak te przepisy powinny być prawidłowo wykładane i stosowane. Wady uzasadnienia w tym zakresie mogą być pominięte tylko o tyle, o ile wcześniej wskazane warunki można jednoznacznie ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w zakresie zarzutów zaliczonych do pierwszej grupy, a więc tych, które NSA może rozpoznać merytorycznie. Wprawdzie i te zarzuty nie zostały poprawnie uzasadnione, ale z uzasadnienia wynika, w czym strona upatruje naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. odnoszącymi się do postępowania wyjaśniającego. Pozostałe sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe zaliczone do drugiej grupy są zatem nieuzasadnione, bowiem strona nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie poszczególnych przepisów objętych zarzutem. Ogólne stanowisko na temat naruszenia tych przepisów przez organy i sąd pierwszej instancji nie daje podstawy do oceny wyroku z punktu widzenia przepisów wymienionych w zarzutach. Dodatkowo NSA zauważa, że autor skargi kasacyjnej nieprecyzyjnie wskazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., których naruszenie zarzuca, gdyż w p.p.s.a. brak przepisów "art. 145 § 1 pkt 1c" i art. 145 § 1 pkt 1a". Niemniej z treści uzasadnienia wynika, że chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest merytorycznie nietrafny, bowiem nie odnosi się on do wad formalnych uzasadnienia, ale jego merytorycznej wartości. Treść tego przepisu nie służy do zwalczania trafności twierdzeń i wniosków uzasadnienia sądu pierwszej instancji. Wady wyroku w tym zakresie należy kwestionować w ramach zarzutów materialnych lub procesowych stawianych we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Ponieważ rozpoznawana skarga kasacyjna tego warunku nie realizuje, to zarzut ten musi być uznany za niezasadny. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. NSA zwraca uwagę, że istotne ustalenia dla merytorycznego rozstrzygania w sprawie cofnięcia zezwolenia uprawniającego do prowadzenia apteki zostały poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w aptece skarżącego kasacyjnie. Ustalenia te zostały potwierdzone przez przedsiębiorcę, bowiem w trakcie postępowania nie wykazał on, że organy w trakcie kontroli ustaliły nieistniejące fakty. Co więcej, sam skarżący przyznaje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "przedsiębiorca nie kwestionuje okoliczności stwierdzonych w toku postępowania kontrolnego" (s. 5 uzasadnienia), jednak domaga się prowadzenia dowodu co do utraty przez niego rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zdaniem NSA rękojmia to ocena określonych ustaleń, a nie ustalenie, bowiem zawsze musi odnosić się do pewnego wzorca wartości, a przecież ani wzorca, ani wartości nie można ustalać jako faktów, bo oceny nie są faktami. Z tego też powodu zarzut tak sformułowany należało uznać za niezasadny. W zakresie zarzutów podnoszących naruszenia prawa materialnego sytuacja jest podobna jak w przypadku większości zarzutów procesowych. Znaczy to, że skarga kasacyjna w uzasadnieniu w ogóle nie odnosi się do naruszeń podnoszonych w zarzutach, więc nie uzasadnia tych naruszeń. Już tylko z tego powodu zarzuty są nietrafne. Jedynym problemem materialnym, który znalazł rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, więc może być oceniany przez NSA, jest kwestia braku wyniku kontroli i jednoznacznej regulacji zakazującej aptekom sprzedaży leków do hurtowni farmaceutycznej, bowiem zakaz taki został wprowadzony do ustawy p.f. dopiero po dacie, w której prowadzona była kontrola u skarżącego kasacyjnie. Z tego faktu strona wywodzi, że niewłaściwie zastosowano w stosunku do niej przepisy o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki. Odnosząc się do tego problemu stwierdzić należy, że tak ujęty zarzut kasacyjny jest nietrafny. Organy farmaceutyczne i sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazały, że podstawą cofnięcia zezwolenia z art. 37ap p.f. jest sytuacja, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Z treści art. 101 pkt 4 p.f. wynika, że odmawia się udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Należyte prowadzenie apteki to działania zgodne z p.f. Skoro tak, to zgodnie z art. 87 ust. 2 p.f. apteki ogólnodostępne są przeznaczone do zaopatrywania ludności w leki, a nie innych podmiotów. Skoro skarżący kasacyjnie zaopatrywał w leki także inne podmioty niż ludność, to tym samym naruszał przepisy ustawy, a w konsekwencji nie dawał wymaganej prawem rękojmi należytego prowadzenia apteki, o czym stanowi art. 101 pkt 4 p.f. Zgodnie z art. 37ap p.f., a więc przepisem obowiązującym w chwili prowadzenia kontroli w aptece skarżącego kasacyjnie, organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej, określonej w zezwoleniu. Stosownie zaś do treści art. 101 pkt 4 wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zdaniem NSA, jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, wymóg rękojmi należy odnosić do całego okresu prowadzenia apteki, a nie tylko do momentu udzielenia zezwolenia. Zatem taka interpretacja tych przepisów, przyjęta przez sąd pierwszej instancji i organy farmaceutyczne nie narusza prawa, a to w konsekwencji oznacza, że cofnięcie zezwolenia skarżącemu kasacyjnie miało prawne uzasadnienie. Z tych powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.