II GSK 1409/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2026 r. sygn. akt VIII SA/Wa 859/25 w sprawie ze skarg Gminy Miasta Radomia i M. P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2021 r. nr DLU.730.2.2021 w przedmiocie zawieszenia dyrektora szpitala oddala skargę kasacyjną.

I. Decyzją z 10 marca 2021 r. nr DLU.730.2.2021 Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 47b ust. 1 i 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. - dalej jako ustawa): 1. zawiesił do dnia 10 września 2021 r. M. P., dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego [...] w R. w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika tego SPZOZ, 2. wyznaczył A. C. pełnomocnikiem do wykonywania praw i obowiązków kierownika [...] Szpitala Specjalistycznego [...] (dalej jako szpital). Organ wyjaśnił, że pismem z 9 marca 2021 r. Wojewoda Mazowiecki wystąpił o zawieszenie dyrektora szpitala oraz wyznaczenie pełnomocnika do wykonywania praw i obowiązków dyrektora ww. szpitala. Wojewoda wskazał w szczególności, że podstawą żądania jest: 1. brak wykonania przez dyrektora szpitala trzech poleceń (wydanych na mocy decyzji z 12 listopada 2020 r., 2 grudnia 2020 r. oraz 18 grudnia 2020 r. wydanych przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 11h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 (dalej jako ustawa o zwalczaniu COVID-19), innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, których przedmiot stanowiło zobowiązanie szpitala do współpracy z T.Sp. z o.o. w W.w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego, 2. brak współpracy dyrektora szpitala z T. Sp. z o.o. w zakresie realizacji w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego (przejawiający się w szczególności w braku inicjatywy dyrektora szpitala we wskazaniu obiektu, w którym miałby został utworzony szpital tymczasowy, istotnym w czasie zwlekaniu z podpisaniem umowy, co uniemożliwiło T. Sp. z o.o. przystąpienie do prac remontowo-adaptacyjnych w budynku, w którym miał zostać utworzony szpital tymczasowy). W konsekwencji powyższego, umowa pomiędzy szpitalem a T.Sp. z o.o. dotycząca utworzenia szpitala tymczasowego zawarta została dopiero w dniu 1 lutego 2021 r. (mimo wydania w dniu 12 listopada 2020 r. przez Wojewodę Mazowieckiego pierwszej decyzji dotyczącej zorganizowania i utworzenia szpitala tymczasowego). Dodatkowo, T.Sp. z o.o. zadeklarował możliwość oddania szpitala tymczasowego utworzonego w budynku pawilonu rehabilitacyjnego (bez części z łóżkami respiratorowymi) szpitala w dniu 12 marca 2021 r., czyli niespełna po sześciu tygodniach od rozpoczęcia prac remontowo-adaptacyjnych w budynku, w którym miał zostać zorganizowany i utworzony szpital tymczasowy. W sytuacji, w której ww. umowa dotycząca zorganizowania i utworzenia szpitala tymczasowego, zawarta zostałaby niezwłocznie po wydaniu decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, czyli w listopadzie 2020 r, aktualnie szpital tymczasowy mógłby w pełnym zakresie udzielać świadczeń opieki zdrowotnej mających na celu przeciwdziałanie i zwalczanie COViD-19, 3. nienależyte wykonywanie przez dyrektora szpitala decyzji Wojewody Mazowieckiego, co przejawiało się w braku podjęcia działań mających na celu zatrudnienie personelu tworzonego szpitala tymczasowego, w szczególności wobec przekazania temu dyrektorowi przez Wojewodę Mazowieckiego listy osób (kadry medycznej) zainteresowanych podjęciem zatrudnienia w tworzonym szpitalu tymczasowym (ponad sto osób). W konsekwencji powyższego istotnie utrudnione (lub uniemożliwione) będzie rozpoczęcie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w szpitalu tymczasowym w terminie oddania obiektu do użytku - tj. zgodnie z informacjami przekazanymi przez T.Sp. z o.o. w dniu 12 marca 2021 r., 4. brak współpracy dyrektora szpitala z T.Sp. z o.o. w zakresie wyposażenia szpitala tymczasowego, przejawiający się w szczególności w nadmiernych i nieuzasadnionych oczekiwaniach dotyczących tego wyposażenia, nieadekwatnych do standardu wyposażenia szpitala tymczasowego. Ponadto organ zwrócił uwagę, że pismem z 9 marca 2021 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wystąpił do niego o zawieszenie dyrektora szpitala oraz wyznaczenie pełnomocnika do wykonywania praw i obowiązków dyrektora ww. szpitala. Dyrektor MOW NFZ wskazał na okoliczności przywołane w wystąpieniu Wojewody Mazowieckiego z 9 marca 2021 r., akcentując ponadto, że w dyspozycji MOW NFZ pozostają informacje, zgodnie z którymi w szpitalu ma miejsce ograniczona działalność Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, co przejawia się w przyjmowaniu do tego oddziału wyłącznie pacjentów z potwierdzonym rozpoznaniem zakażenia COVID-19, co - w ocenie Dyrektora MOW NFZ stanowi działanie naruszające przepisy ustawy z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 882 ze zm.). Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne oraz prawne, Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki zastosowania art. 47b ustawy. Osoba wyznaczona na pełnomocnika spełnia przesłanki określone w art. 47b ust. 5 ustawy oraz złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 47b ust. 6. W powyższej sprawie nie tylko zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności związane z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co in casu przejawia się w ograniczaniu pacjentom dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych w SOR, ale również w zaistniałym stanie faktycznym dyrektor szpitala dopuścił się czynów, o kwalifikowanym przez ustawodawcę charakterze (w postaci braku wykonania oraz nienależytego wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego), uzasadniających zawieszenie go w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika tego podmiotu. Dyrektor szpitala nie wykonał do dnia dzisiejszego decyzji wydanych przez Wojewodę Mazowieckiego, których przedmiot stanowiło zobowiązanie do współpracy z T. Sp. z o.o. w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego, co w oczywisty sposób skutkuje brakiem zabezpieczenia dodatkowych miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej mających na celu przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19, a tym samym sprowadzić może ryzyko zdrowotne dla pacjentów, w szczególności wobec wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Wyznaczony termin zawieszenia ma przy tym związek z koniecznością podejmowania działań związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19 i zabezpieczeniem odpowiedniej bazy szpitalnej dla tych działań, które przewiduje się w istotnej mierze zostaną ograniczone w momencie zakończenia programu szczepień przeciw COVID-19. Zgodnie z przyjętą strategią program ten powinien zakończyć się z końcem sierpnia 2021 r. Ratio legis przydania przez racjonalnego ustawodawcę Ministrowi Zdrowia uprawnień wynikających z przepisów art. 47b ustawy, stanowi zapewnienie temu podmiotowi - limitowanej w czasie - tj. wygasającej najpóźniej w terminie 30 dni po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii - możliwości wpływu na sposób funkcjonowania podmiotów udzielających świadczeń związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Powyższe skutkować ma zapewnieniem właściwej, optymalnej, z punktu widzenia bezpieczeństwa populacyjnego, organizacji udzielania tych świadczeń opieki zdrowotnej. II. Wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 282/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Gminy Miasta Radomia oraz Marka Pacyny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania. Wyrokiem z 30 września 2025 r. sygn. akt II GSK 281/22, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Ministra Zdrowia i Wojewody Mazowieckiego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, odstępując w całości od zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że w sprawie doszło do nieważności postępowania z uwagi na przesłankę sprecyzowaną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw). III. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 stycznia 2026 r. sygn. akt VIII SA/Wa 859/25 uwzględnił obie skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 47b ust. 1 ustawy statuuje normę prawną o charakterze uznaniowym, co implikuje określone obowiązki organu chcącego ją zastosować. Nawiązując do rozumienia istoty decyzji uznaniowej i działania organu w granicach luzu decyzyjnego, WSA stwierdził, że Minister miał obowiązek zebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie, a następnie szczególnie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter decyzji zobowiązuje bowiem organ nie tylko do szczególnie wnikliwej oceny stanu sprawy, ale również uzasadnienia swojego stanowiska w sposób kompleksowy, co umożliwi Sądowi ocenę czy w danym przypadku nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie sprostał powyższym obowiązkom, a wydanie zaskarżonej decyzji jeśli nie pochopne, to było co najmniej przedwczesne. Organ - pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku - nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, jak również nie uzasadnił w przekonywujący sposób swojego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe oznacza zaś dowolność działania organu i przekroczenie granic uznania administracyjnego. Za trafny uznał zarzut skarżącej Gminy, że organ wydając przedmiotową decyzję nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, odwołując się tylko do stanowiska Wojewody oraz MOW NFZ, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie przeanalizował działań podejmowanych przez odwołanego dyrektora w kontekście opóźnień, ich przyczyn, zmian terminów realizacyjnych. Poza oceną organu pozostał fakt, że podmiotem wykonawczym w sprawie powstania szpitala tymczasowego był T.sp. z o.o. i poza oceną pozostają działania tego podmiotu. Wydając decyzję organ nie był w żadnym stopniu zainteresowany stanowiskiem dyrektora szpitala oraz Gminy Miasta Radomia jako organu nadzorczego, co narusza art. 10 k.p.a. oraz zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki, kwestionując go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z błędnym przyjęciem, że organ naruszył art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało błędnym uwzględnieniem skargi, podczas gdy organ wydający decyzję tych przepisów nie naruszył. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg w całości oraz o zasądzenie od obu skarżących kosztów postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta Radomia wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie niniejszych rozważań należy odnieść się do dwóch kwestii o charakterze procesowym. Po pierwsze, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie analizy akt, Sąd nie dostrzega wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego. Po drugie, w kontekście dwojakich obowiązków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z art. 189 p.p.s.a. (kontrola czy nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania), a także z art. 180 w zw. z art. 173 § 2 p.p.s.a. (kontrola dopuszczalności skargi kasacyjnej), należy zwrócić uwagę na art. 47b ust. 4 zd. 1 ustawy, który przewiduje ściśle określony krąg podmiotów, które mogą wywieść skargę do WSA od decyzji określonej w art. 47b ust. 1 tej ustawy, a przez to, które można uznawać za strony postępowania sądowego. Jakkolwiek wskazany przepis wymienia wśród osób czynnie legitymowanych do wniesienia skargi: podmiot tworzący daną jednostkę leczniczą, radę nadzorczą, komisję rewizyjną albo wspólnika mającego prawo prowadzenia spraw spółki lub jej reprezentowania, zaś w niniejszej sprawie jedną ze skarg zwykłych wniósł zawieszony dyrektor szpitala, zaś skargę kasacyjną Wojewoda, to jednak tego rodzaju sytuacja faktyczna, w tożsamej konfiguracji, została prawnie oceniona we wcześniejszym wyroku z 30 września 2025 r. sygn. akt II GSK 281/22, którym ani nie odrzucono skargi dyrektora szpitala, ani też nie odrzucono skargi kasacyjnej Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie jest tym orzeczeniem związany i inaczej kwestii dopuszczalności skargi dyrektora szpitala jak i skargi kasacyjnej Wojewody, już raz dopuszczonej do rozpoznania, rozstrzygnąć nie może. VII. Przechodząc zatem do meritum wskazania wymaga, że jakkolwiek rozpatrywana skarga kasacyjna podnosi jedynie naruszenie procesowe (uchylenie decyzji w następstwie błędnego przyjęcia, że organ naruszył art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), to jednak istotne znaczenie ma treść art. 47b ust. 1 ustawy, który upoważnia Ministra Zdrowia do niezwykle daleko idących działań względem jednostki leczniczej (w istocie przejęcie nad nią całkowitej kontroli). Warunkiem skorzystania przez Ministra z tego uprawnienia jest jednak zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, związanego z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, którego przykładowym przejawem jest m.in. odmowa wykonania obowiązku albo polecenia, o których mowa w art. 42 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz.U. poz. 1493) lub art. 10d i art. 11h ustawy o zwalczaniu COVID-19, lub ich nienależyte wykonanie przez podmiot leczniczy prowadzący szpital. W kontekście powyższego uprawnienia Ministra, należy zwrócić uwagę, że organ ten działa - jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji - w ramach uznania administracyjnego, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej przede wszystkim w kontekście wykazania ziszczenia się warunków, jakie mają przemawiać za skorzystaniem z tego przepisu prawa. Jakkolwiek więc postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra, siłą rzeczy i z uwagi na swój cel, nie jest klasycznym administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, w którym muszą zostać dochowane wszystkie gwarancyjne normy proceduralne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, na co wskazuje chociażby potrzeba szybkiego działania, materializująca się np. w krótkim terminie do zaskarżenia wydanej decyzji, jak też braku administracyjnego trybu instancyjnego (zob. art. 47b ust. 4 ustawy), to jednak ustawa nie wyłącza zastosowania kodeksu postępowania administracyjnego (poza art. 127 § 3 k.p.a.). Tym samym, zasady wynikające z art. 7, art. 10, art. 11, czy obowiązki z art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 k.p.a., znajdują odpowiednie zastosowanie, które jednakowoż musi zostać dostosowane do roli i funkcji wskazanego przepisu w systemie prawa, niewątpliwie koniecznego, jednakże którego stosowanie, właśnie ze względu na swoją siłę, natychmiastowy skutek oraz kontrolę sądowoadministracyjną dokonywaną post factum, musi następować wyłącznie w sytuacjach do tego przewidzianych. Ratio legis tej regulacji prawnej (art. 47b ust. 1 ustawy) tkwi bowiem w potrzebie ujednolicenia (centralnego skoordynowania) działania szeroko rozumianej służby zdrowia, w czasie zagrożenia implikującego konieczność zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Trafnie więc WSA wskazał, że powody wydania przez Ministra spornej decyzji opierały się jedynie na informacjach otrzymanych przez ten organ od Wojewody i MOW NFZ (powielenie stanowiska Wojewody) i dotyczyły: - braku wykonania przez dyrektora szpitala trzech poleceń w formie decyzji, - braku współpracy dyrektora z T. Sp. z o.o. w zakresie realizacji działań na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego (w szczególności brak inicjatywy dyrektora we wskazaniu obiektu na szpital tymczasowy oraz zwlekaniem z podpisaniem umowy, co uniemożliwiło przystąpienie do prac remontowo-adaptacyjnych; - nienależytym wykonaniu decyzji wojewody o zatrudnieniu personelu w szpitalu tymczasowym; - braku współpracy dyrektora z T. Sp. z o.o. w zakresie wyposażenia szpitala tymczasowego. Organ, pomimo, że orzeka w ramach uznania administracyjnego, ma podjąć tego rodzaju działania i zaprezentować tego rodzaju uzasadnienie decyzji, które bez wątpliwości wskaże, że rozważone zostały i wykazane podstawy podjęcia decyzji uznaniowej. Tymczasem, zaskarżona decyzja jedynie powtarza tezy Wojewody i MOW NFZ, bez ich - nawet pobieżnej - weryfikacji. Minister nie uzyskał jakiegokolwiek stanowiska podmiotu, nad którym przejmuje kontrolę, co do zarzucanych mu działań i zaniechań, charakteryzujących się w istocie umyślnością. Tymczasem jak wynika z materiałów dołączonych do skargi, sytuacja nie wyglądała tak jednostronnie, jak przedstawiał to Wojewoda, a wspierał MOW NFZ, co wymagało co najmniej skonfrontowania tych twierdzeń z zainteresowanym, a co można było zrealizować przedstawiając mu zarówno wniosek Wojewody/MOW NFZ, jak i wyznaczając stosowny do okoliczności sprawy i odpowiednio krótki termin na odpowiedź. Powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 10 § 2 k.p.a., jakkolwiek mógł więc mieć w sprawie zastosowanie, to jednak wymagał, aby stosownie do art. 10 § 3 k.p.a., organ utrwalił w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od tej zasady. Jeszcze raz należy podkreślić, że sądy administracyjne nie wymagają, co w sposób oczywisty wynika z powyżej przytoczonej wykładni celu art. 47b ust. 1 ustawy, prowadzenia klasycznego postępowania wyjaśniającego. Jednakże posługiwanie się tak daleko idącym narzędziem prawnym jak czasowe wyłączenie kontroli właściciela nad posiadanym mieniem (szpitalem) wymaga, oprócz koniecznej w tego rodzaju sytuacjach rozwagi, rozeznania i spokoju, także racjonalnego podejścia do konieczności co najmniej uprawdopodobnienia przesłanek, uzasadniających zastosowanie art. 47b ust. 1 ustawy. Rację więc ma Sąd pierwszej instancji, że orzekając w sprawie Minister nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, odwołując się tylko do stanowiska Wojewody oraz MOW NFZ, co stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Brak nawet szczątkowej analizy działań dyrektora szpitala w kontekście zarzucanych mu opóźnień, a także trudnej relacji pomiędzy T.Sp. z o.o. a szpitalem, za którą - jak wynika z dołączonych wyjaśnień szpitala - nie była odpowiedzialna tylko jedna strona. Patrząc na sprawę z perspektywy czasu i na podstawie dokumentacji załączonej do skargi, zdaje się z nich wynikać, że strony pozostawały w sporze co do istotnych elementów współpracy, jaka miała zostać nawiązana. Samo wydanie polecenia utworzenia szpitala tymczasowego musi uwzględniać ten doniosły skutek, że nie jest to działanie możliwe do wdrożenia z dnia na dzień, tym bardziej gdy chodzi o podmiot, który musi prowadzić równolegle bieżącą działalność. Całkowicie nieudowodnione są przy tym twierdzenia dotyczące funkcjonowania SOR szpitala. Tę kwestię władny jest rozliczać NFZ w ramach rozliczania kontraktu na tego rodzaju świadczenia. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony i w związku z tym środek ten podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.