II GSK 1403/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Kręcisz sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 578/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 578/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w złożonym w dniu 15 maja 2013 r. wniosku skarżąca zadeklarowała do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), działki rolne D, E, F, O, o łącznej powierzchni 38,76 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał wnioskodawczyni płatności ONW - strefa nizinna I na rok 2013 w łącznej wysokości 6.753,67 zł. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 917/14 oddalił skargę producenta rolnego na ww. decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. przyznał wnioskodawczyni płatności ONW - strefa nizinna I w łącznej wysokości 6.753,67 zł. Organ obliczył powierzchnie działek z uwzględnieniem strefy buforowej 0,5 m szerokości przy granicy działek. Podał, że w przypadku kontroli metodą inspekcji terenowej, tak jak w gospodarstwie strony, szerokość strefy buforowej uzależniona jest od zastosowanej techniki pomiaru i dokładności sprzętu pomiarowego. Z informacji zawartej w Zaświadczeniu Stowarzyszenia A. w K. wynika, że zgodnie z dokumentem technicznym "Program walidacji pomiarów obszarowych" przeprowadzono test oraz obliczenia statystyczne, zgodnie z ISO [...] odbiornika Leica GG03 z Getac E110 metodą autonomiczną oraz metodą KODGIS, które wykazały, że odbiornik Leica GG03 z Getac E110, uzyskał wskaźnik walidacji stosowany do obliczenia tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych równy 0,5 m, co kwalifikuje go do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych. Organ powołał się na raport z kontroli i stwierdził, że na działkach rolnych deklarowanych do ONW stwierdzono następujące powierzchnie: D (deklarowana jabłoń domowa) stwierdzono 4,02 ha, powierzchnia deklarowana wynosiła 3,94 ha, E (deklarowana jabłoń domowa) stwierdzono 14,88 ha, powierzchnia deklarowana wynosiła 15,62 ha, F (deklarowana jabłoń domowa) stwierdzono 2,44 ha, powierzchnia deklarowana wynosiła 2,44 ha, O (deklarowana pszenica) stwierdzono 100,30 ha (w tym ONW 16,39 ha), powierzchnia deklarowana wynosiła 101,73 ha (w tym ONW 16,76 ha). Powyższe stanowi przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej dla działek rolnych E - 0,74 ha, O - 1,43 ha, oraz niedoszacowanie powierzchni zgłoszonej dla działki rolnej D - 0,08 ha. W sumie powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosiła 37,73 ha. Organ podał, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych położonych na obszarze ONW strefa Nizinna l a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i na miejscu wynosi 2,7299%, co dało podstawę do przyznania wnioskodawczyni płatności ONW - strefa nizinna I w łącznej wysokości 6.753,67 zł. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. B. Sąd I instancji uwzględnił tę skargę i zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył na wstępie treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji. Dalej, WSA wskazał mi. in., że skarżąca - w piśmie z dnia 18 września 2013 r. - złożyła zastrzeżenia i wnioski do raportu z kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Za istotne w sprawie Sąd I instancji uznał te zastrzeżenia, które dotyczyły pomiarów powierzchni działek, na których był realizowany program rolnośrodowiskowy, tj. obszaru zajętego na uprawy jabłoni zimowej. W piśmie skarżąca podniosła, że dotychczas nie otrzymała raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a w aktach brak informacji, kiedy raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni został stronie doręczony. Natomiast z jej wniosku z dnia 3 stycznia 2014 r. skierowanego do Kierownika Biura Powiatowego Agencji WSA wywiódł, że raport ten skarżąca otrzymała przed świętami Bożego Narodzenia. Zakwestionowała w powyższym piśmie sposób i wyniki pomiaru działek i wniosła o wstrzymanie wydania decyzji o płatnościach, wobec zlecenia przez nią dokonania pomiaru uprawnionemu geodecie. W lutym 2014 r. skarżąca przedłożyła, dla poszczególnych działek ewidencyjnych "Operaty Techniczne z pomiaru kontrolnego zasiewów i użytkowania" dokonanego w okresie od 6 do 27 stycznia 2014 r. sporządzone przez W. D. działającego pod firmą [...]. Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że A. B. postąpiła zgodnie z zasadą określoną w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w myśl której to na stronie ubiegającej się o płatności ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. Z przedłożonego operatu wynikało, że pomiary powierzchni działek są inne niż stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Agencji na przełomie lipca i sierpnia 2013 r. Dla działek położonych na działce ewidencyjnej [...] (w 2013 r. oznaczonych D, E, F) ze wskazanym sposobem użytkowania – sady - podano w operacie powierzchnię 22,6648 ha, a dla pozostałego użytku (pszenica, rzepak) zadeklarowanego we wniosku w 2013 r. jako część działki O – 16,1046 ha. Tymczasem z uzasadnienia decyzji WSA wywiódł, że organy obu instancji właściwie powieliły treść pism Kierownika Biura Kontroli, odnoszących się do pomiarów przedstawionych przez stronę, w kontekście pomiarów zawartych w raporcie z kontroli. Organy uznały, że nie można przyjąć za podstawę do przyznania płatności pomiarów dokonanych na zlecenie skarżącej, gdyż ich punktem odniesienia jest powierzchnia ewidencyjna działek a nie powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza. Dalej, Sąd podniósł, że organy obu instancji odnosiły się do zarzutów odnośnie pomiarów innych działek, tymczasem istotne w sprawie są pomiary działek, które były zgłoszone do płatności ONW, a więc działek D, E, F, część działki O (wszystkie położone na działce ewidencyjnej [...]). Według dokumentu, który strona otrzymała od Agencji przed złożeniem wniosku, PEG dla działki ewidencyjnej [...], tj. maksymalny kwalifikowany obszar, wynosił 40,8906 ha. Skarżąca zgłosiła do płatności ONW działki rolne D, E, F i część działki O o łącznej powierzchni 38,76 ha. Wbrew wywodom zawartym w decyzji – jak wywiódł WSA - nie był więc to obszar wykraczający poza obszar ustalony zgodnie z powołanymi przez organ przepisami. Inną natomiast kwestią jest to, że kontrola może dać podstawę także do weryfikacji poprawności zidentyfikowania działek rolnych w LPIS. Z treści art. 6 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, zdaniem Sądu, możliwość dokonania ponownego ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej konkretnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Na wielu działkach rolnych występują bowiem obszary, które wpływają na wielkość powierzchni kwalifikującej się do płatności, tak przy granicach działek jak i wewnątrz. Rozmiar tych obszarów może ulegać zmianie na przestrzeni lat np. na skutek ekspansji roślinności leśnej na granicy działki sąsiadującej z lasem, poszerzenia zbiornika wody czy skupiska drzew czy krzewów znajdującego się wewnątrz itp., a także np. na skutek zaniechania uprawiania rolniczego. Na działce [...], jak wynika z materiału geograficznego, występują obszary leśne. Stwierdzenie zatem w decyzji, że w odniesieniu do części działki O, podczas kontroli wyłączono powierzchnię 0,37 ha, z uwagi na rozrastający się las nie jest – według Sądu - stwierdzeniem pozbawionym podstaw faktycznych. Brak jest natomiast przekonującego stanowiska w kwestii wyłączenia znacznej powierzchni na działce E (uprawa jabłoni domowej). Nie wykluczone jest zatem, że tak jak twierdzi skarżąca, błędnie ustalono granice działek. Granic tych nie powinno się bowiem wyznaczać według ostatniego rzędu zasadzonych drzewek owocowych, a z uwzględnieniem odpowiedniego obszaru z każdej strony "ostatniego rzędu" (także w sytuacji, gdy ilość zasadzonych drzewek nie odpowiada normom, bo to jest kwestia innej płatności). Sąd I instancji podkreślił, że ponieważ zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących o zmniejszeniach i wykluczeniach w odniesieniu do kwalifikowalności działek rolnych zależy od rozmiaru przedeklarowania, niezwykle istotną kwestią jest dokonanie prawidłowych pomiarów powierzchni każdej działki rolnej w obrębie działki ewidencyjnej oraz wskazanie przyczyny, dla której część powierzchni działki nie kwalifikuje się do płatności. Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L.2009.316.65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), zgodnie z którym powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku przyjętemu w decyzji, że w raporcie z kontroli prawidłowo ustalono powierzchnie działek kwalifikujące się do płatności, z treści tego raportu wprost wynika, że doszło do naruszenia art. 34 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009 przy ustalaniu tych powierzchni. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Tymczasem przy pomiarach działek zastosowano tolerancję pomiaru dla każdej działki rolnej przy uwzględnieniu 0,5 m strefy buforowej, co w sposób oczywisty, zdaniem WSA, mogło doprowadzić do niewłaściwego ustalenia powierzchni przedeklarowanej. Przewidziana ww. przepisem "tolerancja pomiaru" służy ustaleniu dopuszczalnego marginesu błędu w deklarowanych przez rolnika powierzchniach działek. Stosuje się ją niezależnie od obowiązku posługiwania się dokładnymi urządzeniami pomiarowymi. Niewłaściwie zatem przyjęto, że skoro urządzenie pomiarowe ma margines błędu 0,5 m to wystarczające jest zastosowanie współczynnika tolerancji pomiaru obliczonego przy zastosowaniu strefy buforowej 0,5 a nie 1,5 m, jak to wprost stanowi przepis. Reasumując Sąd stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organy, nie rozważyły w pełni materiałów z kontroli, w kontekście zarzutów skarżącej, dowodu przez nią przedstawionego, jak też nie rozważyły w pełni jej argumentów. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. do przyznania płatności do powierzchni stwierdzonej zgodnie z art. 16 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, bez uprzednich, niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie powierzchni działek rolnych. W skardze kasacyjnej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia, na okoliczność przeprowadzenia testów odbiornika GETAC E110 - który to odbiornik był użyty podczas kontroli u skarżącej - a które to testy wykazały, że odbiornik ten uzyskał wskaźnik W, stosowany do obliczenia tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych równy 0,5 m, co kwalifikuje go do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje organów obu instancji, w tym decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), polegającym na niepełnym i niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez zaniechanie kompletnego rozważenia materiałów z kontroli przeprowadzonej w dniach 29 lipca - 14 sierpnia 2013 r., zwłaszcza w kontekście przedstawionego przez stronę dowodu w postaci opinii sporządzonej przez geodetę oraz przedstawionych przez stronę argumentów, podczas gdy wyniki czynności kontrolnych, a tym samym zapadłe rozstrzygnięcia uznać należy za prawidłowe, w szczególności bowiem ustalenia kontroli przeprowadzone w dniach od 29 lipca do 14 sierpnia 2013 r. były następnie weryfikowane, w tym także i przede wszystkim pod kątem zarzutów złożonych przez skarżącą, a w szczególności ocenie został poddany operat techniczny przedłożony przez stronę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi, mimo że nie doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 16 ust. 3 w zw. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wskutek naruszenia powołanego wyżej przepisu o charakterze proceduralnym, organ administracji niewłaściwie zastosował wskazane na wstępie przepisy prawa materialnego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ upatruje w niezasadnym przypisaniu mu przez Sąd I instancji naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich polegającego na niepełnym i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście dowodu z operatu szacunkowego i argumentacji prezentowanej przez stronę (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej) oraz w niezasadnym zarzucaniu organowi naruszenia przywołanego przepisu prawa unijnego (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej). Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach i nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ. W pierwszej kolejności celowe jest odniesienie się do drugiego ze stawianych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż już z uwagi na brak jego trafności skargę kasacyjną należało oddalić. I tak, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu oraz prezentowanych w jego uzasadnieniu argumentów, w tym również tych odwołujących się do zaświadczenia potwierdzającego przeprowadzenie testów wskazanego w nim odbiornika, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji niezasadnie zarzucił organowi administracji naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, w rezultacie czego sam przepis ten naruszył. Z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, z faktu, że zdanie pierwsze polskiej wersji językowej spornego przepisu nie zawiera określenia "maksimum" dla opisu 1,5 metrowej strefy buforowej, a więc inaczej niż na przykład jego wersje angielska, niemiecka lub francuska odpowiednio określające tę strefę buforową, jako "of maximum 1,5 m", "von höchstens 1,5 m" oraz "maximum de 1,5 m", nie można wywodzić istnienia błędu w tłumaczeniu tego przepisu. Stanowisku temu sprzeciwia się bowiem treść zdania drugiego polskiej wersji językowej tego przepisu, która podobnie, jak inne jego wersje językowe, maksymalną tolerancję pomiaru - a więc tak jak w zdaniu pierwszym, w którym mowa jest również o tolerancji pomiaru - odnosi do wartości bezwzględnej 1,0 ha, która nie może być przekroczona. Oznacza to - zwłaszcza gdy w tej mierze w korespondencji do stanowiska Trybunału Sprawiedliwości prezentowanego w orzeczeniach w sprawach C-300/05 oraz C-74/05, na które powołuje się również skarga kasacyjna podkreślić znaczenie potrzeby uwzględniania kontekstu, w jakim na gruncie teksu prawnego funkcjonuje dana wypowiedź normatywna - że funkcjonujące na gruncie polskiej wersji językowej sformułowanie "1,5 metrowa strefa buforowa wokół działki rolnej" rozumieć należy w ten sposób, że prawodawca unijny dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu mieszczący się w przedziale (maksymalnie) do 1,5 m, co innymi słowy odnosi się do faktycznie maksymalnej dopuszczalnej granicy błędu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 286/15). Znajduje to swoje potwierdzenie również i w tym argumencie, który stanowi pkt 79 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1122/2009, z którego wynika, że należy przewidzieć pewien margines tolerancji, w ramach którego wnioski o przyznanie pomocy będą jedynie dostosowywane do faktycznie ustalonego obszaru, a zmniejszenia będą stosowane dopiero po jego przekroczeniu. Powyższe potwierdza wskazane ratio legis omawianej unijnej regulacji prawnej. W związku z tym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że treść przywołanych powyżej innych wersji językowych spornego w sprawie przepisu pozostaje bez wpływu na jego jednolite rozumienie, a w konsekwencji również (jednolite) jego stosowanie wyrażające się w potrzebie uwzględniania maksymalnej tolerancji odnośnie do każdej działki rolnej, która nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Z całą pewnością bowiem, określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Strefa buforowa, o której mowa w art. 34 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego, jako tolerancja pomiaru nie może być wiązana z określoną metodą pomiaru. Szerokość strefy buforowej nie wynika bowiem z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych, albowiem to nie właściwości tych urządzeń wyznaczają taką strefę, ale czynią to przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3665/16). Już z tych względów - wbrew wywodom organu - za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji także przepisy prawa procesowego - przez brak niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego, co do rozmiaru nieprawidłowości w deklarowaniu działek. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie zatem do wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie celem usunięcia wątpliwości dostrzeżonych w sprawie, ewentualnie także do uzupełnienia tego materiału. Skarga kasacyjna nie podważa bowiem wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości Sądu co do prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Niezasadny jest bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji kwestionował zgodność z prawem kontrolowanej decyzji także z powodu deficytów ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej wydania, a wynikających z nierozważenia w pełni materiałów z kontroli, w kontekście zarzutów skarżącej, dowodu przez nią przedstawionego oraz jej argumentów. Jak już wskazano, skarga kasacyjna nie podważa zasadności powzięcia przez Sąd I instancji wątpliwości co do prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych, w efekcie niepełnego i niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności dowodu z operatu szacunkowego i argumentacji prezentowanej przez stronę. Organ w istocie podniósł jedynie, że w toku postępowania organy odniosły się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości dokonanych pomiarów działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności oraz wyjaśniły zasady dokonywania pomiarów metodą zastosowaną w przypadku skarżącej. Biorąc pod uwagę powyższe, wyjaśnić należy, że obowiązkiem organu - wynikającym wprost z treści art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Aby rozpatrzenie materiału dowodowego uznać za wyczerpujące konieczne jest takie jego dokładne zbadanie, wnikliwe przeanalizowanie, wynikiem którego będzie wyjaśnienie różnic co do faktów między poszczególnymi dowodami i przekonujące usunięcie zaistniałych rozbieżności i wątpliwości. Sam fakt powołania w motywach rozstrzygnięcia wszystkich dopuszczonych w sprawie dowodów nie znaczy, że wyczerpująco je rozpatrzono. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.