II GSK 14/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Wojciech Pach po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1293/22 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. nr KOC/3064/Dr/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę S. w W. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "organ", "SKO") z 3 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 31 maja 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w nim targowiska, ustalając z tego tytułu opłatę. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z 24 maja 2018 r. na podstawie art.138 § 2 kpa. Decyzją z 3 stycznia 2019 r. Prezydent zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 kwietnia do 30 czerwca 2013 r. oraz umieszczenie w nim targowiska (pkt 1), ustalił warunki zajęcia pasa drogowego (pkt 2), ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego, tj. za umieszczenie w nim pawilonów handlowych oraz pozostałych elementów targowiska (pkt 3 ppkt 1-2), oraz ustalił termin do uiszczenia opłaty wynoszący 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4). Decyzja ta nie była kwestionowana przez stronę odwołaniem i stała się ostateczna. Pismem z 27 sierpnia 2019 r. skarżący wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 stycznia 2019 r. w zakresie pkt. 3 i 4, podnosząc, że opłata za zajęcie pasa drogowego uległa przedawnieniu na podstawie art. 68 § 1 i 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.; dalej: "op") w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 896 ze zm.; dalej: "ufp"). Zdaniem skarżącego, ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu przedawnienia, Prezydent dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "kpa"). Decyzją z 6 maja 2021 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z cyt. "8 stycznia" 2019 r. we wskazanym przez skarżącego zakresie. Pismem z 21 maja 2021 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc dodatkowo, że do opłaty za zajęcie pasa drogowego ma zastosowanie termin przedawnienia wynikający z art. 189g § 1 kpa. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją organ uchylił decyzję z 6 maja 2021 r., stwierdzając, że błędnie oznaczył datę decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a następnie, uwzględniwszy korektę, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 3 stycznia 2019 r. w zakresie pkt. 3 i 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, nie podzielił stanowiska skarżącego co do możliwości zastosowania uregulowanej w art. 189g § 1 kpa instytucji przedawnienia do opłaty za zajęcie pasa drogowego. Opłata ta nie wypełnia określonej w art. 189b kpa definicji administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie stanowi sankcji za naruszenie obowiązku lub zakazu – w odróżnieniu od kary za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej: "udp"). W ocenie Sądu I instancji nie było również podstaw do zastosowania art. 68 § 1 op, który odnosi się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe. Jak stwierdził WSA, aby mówić o obowiązku podatkowym, przymusowa powinność musi wynikać ze zdarzenia określonego w ustawie podatkowej, natomiast udp nie jest ustawą podatkową. WSA podniósł nadto, że cel ustalania i pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi jest całkowicie odmienny od celów, które przyświecają nakładaniu podatków. Ponadto żaden z przepisów udp dotyczących opłaty za zajęcie pasa drogowego nie zawiera odesłania do przepisów op. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "ppsa"). II Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające m.in. na naruszeniu następujących przepisów: - art. 40 ust. 4 i 12 oraz art. 40d ust. 2 i 3 udp w zw. z art. 189g § 1 kpa oraz art. 189a § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że ww. przepisy nie przewidują wyłączenia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (opłaty) z uwagi na okres przedawnienia, podczas gdy te przepisy przewidują taką możliwość, a nawet nakładają na organy administracji obowiązek wyłączenia możliwości nałożenia przedawnionej administracyjnej kary pieniężnej (opłaty za zajęcie pasa drogowego); - art. 40 ust. 3 i ust. 4 udp w zw. z art. 68 § 1 op poprzez przyjęcie, że w myśl art. 40 ust. 3 i ust. 4 udp ustalenia opłaty za zajęcie pasa nie należy traktować analogicznie jak ustalenia przez organ obowiązku podatkowego; - art. 189c oraz art. 189d pkt 1, 2, 4 i 6, art. 189f § 1 pkt 1 kpa polegające na niewzięciu ich pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia i ich niezastosowaniu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno skutkować rozważeniem i zastosowaniem wymienionych instytucji; II. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 ppsa oraz: - art. 9 kpa, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji należycie i wyczerpująco informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; - art. 7 oraz 77 § 1 kpa, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przez wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy należy również rozumieć także błędną analizę stanu faktycznego rozstrzygnięć organów administracyjnych, które powinny być ocenione w toku postępowania administracyjnego; - art. 107 § 3 kpa, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji prawidłowo uzasadnił decyzję II instancji, podczas gdy uzasadnienie prawne oprócz lakonicznego wskazania podstawy prawnej nie zawierało praktycznie żadnego realnego odniesienia się do zarzutów skarżącego oraz nie zawierało uzasadnienia, dlaczego taka, a nie inna podstawa prawna została wzięta za podstawę rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego i terminu uiszczenia tej opłaty. Nie jest w sprawie sporne, że skarżący kwalifikowaną wadę ostatecznej decyzji w wyżej określonym zakresie upatrywał w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wywodząc, że ustalenie opłaty nastąpiło po terminie przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 op oraz art. 189g § 1 kpa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaniechanie powołania art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zarzutach skargi kasacyjnej nie stanowi przeszkody w jej rozpoznaniu. Nie wymaga bowiem pogłębionej argumentacji teza, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek po upływie terminu przedawnienia ustalenia tego obowiązku jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 kpa. Uwzględniając to zastrzeżenie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie sprowadzają istotę sporu prawnego do rozstrzygnięcia zagadnienia przedawnienia ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Rozstrzygając tę kwestię, odnieść należy się najpierw do przepisów normujących charakter i tryb ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga szczególny status publicznoprawny pasa drogowego przejawiający się ścisłą reglamentacją możliwości jego zajęcia na przedsięwzięcia niedotyczące gospodarki drogowej. Ustawodawca uzależnił bowiem, co do zasady, możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg od udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia (art. 40 ust. 1 udp) połączonego z poborem opłaty (art. 40 ust. 3 udp) – toteż za uprawniony należy uznać pogląd, zgodnie z którym taka opłata jako świadczenie pieniężne stanowi rodzaj rekompensaty za zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (zob. W. Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 2, str. 25). Odpłatność stanowi na tyle istotną cechę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, że jego udzielenie oraz ustalenie opłaty następuje w jednej i tej samej decyzji (art. 40 ust. 11 udp). Poczynienie powyższej uwagi należało uznać za konieczne w kontekście stanu faktycznego sprawy, ponieważ skarżący, o czym już była mowa, uczynił przedmiotem oceny organu dokonanej w zaskarżonej decyzji wyłącznie pkt. 3 i 4 decyzji Prezydenta z 3 stycznia 2019 r., które dotyczyły opłaty za zajęcie pasa drogowego, pomijając pkt. 1 i 2 tej decyzji, które dotyczyły zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W dalszej kolejności podkreślenia wymaga, że to strona inicjuje postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – wnosząc podanie, powinna godzić się z perspektywą nałożenia na nią opłaty za mające jej zostać przyznane uprawnienie. Stąd też nie mogą odnieść skutku wywody skarżącego o możliwości zastosowania do tego rodzaju opłaty przepisów działu IVa kpa. Znajdują one zastosowanie w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielana ulg w ich wykonaniu (art. 189a § 1 kpa). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 189b kpa przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszenia zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Zestawiając ustawowe cechy dystynktywne administracyjnej kary pieniężnej oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie sposób nie dostrzec zasadniczych różnic dzielących obie te instytucje: po pierwsze, jak wyjaśniono wcześniej, opłata, o której mowa w art. 40 ust. 3 udp, stanowi finansową rekompensatę za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z gospodarką drogową – nie jest zatem sankcją; po drugie, tego rodzaju opłatę uiszcza się w związku z udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego – a nie w następstwie naruszenia prawa; po trzecie, jej ustalenie następuje na wniosek strony – a nie z urzędu. Wykazane wyżej odmienności samej istoty administracyjnej kary pieniężnej oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego prowadzą do wniosku, że żadną miarą nie można zrównywać tych dwóch instytucji. Ustawodawca w art. 40d ust. 2 udp co prawda poddał temu samemu reżimowi opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego – jednakże wyłącznie na etapie ich egzekucji, a nie na etapie ich wymierzania lub wszczęcia postępowania w celu ich wymierzenia. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia rozszerzanie generalnego zakresu regulacji przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, w tym art. 189g § 1 kpa, na ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nie może również odnieść skutku próba objęcia możliwości ustalenia rzeczonej opłaty terminem przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 op. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczono po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Stosownie natomiast do art. 21 § 1 pkt 2 op zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. Dokonując egzegezy przytoczonej regulacji, wziąć pod uwagę należy, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 op, powstaje w dwóch etapach. Pierwszy etap dotyczy istnienia abstrakcyjnego obowiązku poniesienia ciężaru podatkowego – jego powstanie jest niezbędną przesłanką roszczenia podatkowego. W drugim etapie następuje konkretyzacja obowiązku podatkowego, co prowadzi do powstania zobowiązania podatkowego z chwilą doręczenia decyzji wymiarowej (tj. ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego). Stosunek prawnopodatkowy powstaje zatem przed wydaniem decyzji wymiarowej. Poprzez skuteczne doręczenie takiej decyzji dochodzi do przekształcenia obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe – a więc przekształcenia czegoś, co już istnieje, w coś, co przedtem nie istniało. Decyzja wymiarowa jest aktem późniejszym i wtórnym w stosunku do zaistnienia obowiązku podatkowego, a więc nie może go tworzyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3815/16). Na gruncie przepisów udp nie istnieje tymczasem abstrakcyjny obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Norma wynikająca z art. 40 ust. 3 adresowana jest do zarządcy drogi i to jego obciąża obowiązkiem pobierania opłat. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie konkretyzuje obowiązku uiszczenia opłaty, lecz go kreuje. Wyjaśnienia wymaga także kwestia, czy art. 68 § 1 op mógłby znaleźć odpowiednie zastosowanie wobec opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, z pewnymi modyfikacjami bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ostatnia z wymienionych sytuacji może wynikać z tego, że nie dałoby się pogodzić zastosowania danej normy ze specyfiką i odmiennością systemu norm stanowiącego punkt odniesienia. Taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie – diametralnie odmienny charakter zobowiązania podatkowego oraz opłaty za zajęcie pasa drogowego wyklucza możliwość zastosowania regulacji zawartej w art. 68 § 1 op do wydania decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego – zarówno wprost, jak i z uwzględnieniem modyfikacji. Na poparcie zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej (str. 12) podniesiono dodatkowo: "[n]iedopuszczalne jest stwierdzenie, że przepisy pozwalają, aby organ administracji mógł zwlekać (albo opóźniać) z wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty w »nieskończoność« bez wyraźnie wskazanego okresu przedawnienia". Zapatrywanie skarżącego nie koresponduje jednak z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, podzielanym zresztą przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2355/21, z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2551/17, i z 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 396/15), z którego wynika, że nie istnieje konstytucyjne podmiotowe "prawo do przedawnienia" ani choćby jego ekspektatywa (zob. wyroki TK z 23 maja 2005 r., sygn. akt SK 44/03, i 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11). Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie może tej instytucji wprowadzić. Dysponuje w tym zakresie pewną swobodą ustawodawczą (zob. postanowienie TK z 7 września 2009 r., sygn. akt Ts 389/08) – zarówno w zakresie wyboru przedmiotu przedawnienia, jak również ustalenia długości okresu, po którego upływie przedawnienie następuje. Z tych wszystkich powodów za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego. Co do zarzutów procesowych obejmujących naruszenie art. 9 oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za całkowicie chybione. Stawiając je, autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł oczywistej różnicy, jaka zachodzi pomiędzy postępowaniem zwykłym a postępowaniem nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa, w toku którego organ nie rozpatruje sprawy ponownie w jej całokształcie ani nie gromadzi nowego materiału dowodowego. Ocenie organu podlega wyłącznie to, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa lub w przepisach szczególnych. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał również zarzut wadliwości uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, podzielając pogląd Sądu, który stwierdził (str. 8 uzasadnienia wyroku), że organ odniósł się wprost do każdego zarzutu skarżącego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie prawem przepisane elementy, poddając się tym samym kontroli sądowej. Dodać jedynie należy, że o prawidłowości uzasadnienia decyzji nie świadczy jego obszerność, lecz adekwatność względem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ppsa jak w sentencji, natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).