II GSK 1398/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1876/20 w sprawie ze skargi B. S. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1876/20, oddalił skargę B.S. S.A. w W. (dalej także: strona, spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pracownicy Zarządu Dróg Miejskich m.st. Warszawy [...] lutego 2017 r. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. M. vis á vis numeru [...] w W. (droga wojewódzka), z której sporządzono protokół oraz dokumentację zdjęciową. W protokole stwierdzono, że pas drogowy został zajęty przez umieszczenie w nim reklam o treści: "[...]"; "[...]"; "[...]"; "[...]" - każda z nich o powierzchni 5,06 m2, a także o treści "[...]" o powierzchni 93,12 m². Łączną powierzchnię zajęcia określono na 113,36 m². Ponadto ustalono, że reklamy zostały umieszczone w odległości 50 cm od fasady budynku. Prezydent m. st. Warszawy, pismem z [...] kwietnia 2017 r., zawiadomił Z. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Zawiadomienie zostało doręczone stronie 11 kwietnia 2017 r. Zajęcie pasa drogowego ostatecznie ustało 28 kwietnia 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy (dalej także: organ pierwszej instancji) decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...]wymierzył spółce Z. Sp. z o.o. w W., karę pieniężną w wysokości 248.708,80 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. M. vis á vis nr [...], w terminie od 27 lutego do 28 kwietnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklam o treści "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" – o łącznej powierzchni 113,36 m². Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także: SKO, organ drugiej instancji, organ odwoławczy), decyzją z [...] czerwca 2020 roku, nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje, że od 27 lutego 2017 r. do 28 kwietnia 2017 r. Z. Sp. z o.o. zajmowała fragment pasa drogowego drogi wojewódzkiej bez zezwolenia zarządcy drogi. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy w formie odpisów protokołów, dokumentacji zdjęciowej oraz w formie cyfrowej, w tym wypis i wyrysy z rejestru gruntów, wynika, że umieszczenie reklam w sposób opisany w protokołach kontroli stanowi samowolne zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że reklamy znajdują się w znacznej – ok. 50 cm – odległości od granicy sąsiedniej zabudowanej nieruchomości i tym samym znajdują się na działce odrębnej leżącej w granicy pasa drogowego. Spółka powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w tym miejscu, natomiast z akt sprawy nie wynika, by zostało ono wydane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę wniesioną przez B.S. S.A. w W. (w wyniku połączenia Z. Sp. z o.o. w W. ze spółką B. S. S.A. w W., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych [Dz.U. z 2019 r. poz. 505], B. S. S.A. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki Z. Sp. z o.o.), stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej u.d.p.), pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim jest niedopuszczalne samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zgody zarządcy drogi. Konsekwencją naruszenia zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Sąd zauważył, że pracownicy zarządcy drogi, wykonując obowiązki kontroli pasa drogowego (art. 20 ust. 1 u.d.p.), stwierdzili jego zajęcie. Na tę okoliczność sporządzono protokół, z którego wynika, że należące do strony reklamy zajmowały łącznie powierzchnię 113,36 m² oraz, że znajdowały się one na działce gruntu nr [...] obręb [...], będącej w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. W protokole podano, że pomiar odległości reklamy od budynku nastąpił przy pomocy atestowanej taśmy mierniczej. Powyższe ustalenia potwierdził następnie geodeta, który 24 marca 2017 r. wykonał pomiar reklamy, potwierdzając jej wymiary oraz to, że jest odsunięta od elewacji budynku. W ocenie WSA materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że doszło do naruszenia zakazu ingerencji w strefę pasa drogowego. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: protokoły kontroli pasa drogowego oraz karty kontroli, fotografie, mapy ewidencyjne z wrysowanym miejscem lokalizacji reklamy, a także informacja z rejestru gruntów oraz pomiar sytuacyjny reklamy, z którego bezspornie wynika powierzchnia reklamy oraz umieszczenie jej na elewacji budynku w taki sposób, że zajmowała pas drogowy. Sporządzona dokumentacja fotograficzna dowodzi, że reklama została umieszczona na ścianie budynku zlokalizowanego wzdłuż torów tramwajowych. Zdaniem WSA usytuowanie reklamy wzdłuż torowiska tramwajowego dobitnie świadczy o tym, że była to przestrzeń funkcjonalnie związana z pasem drogowym. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej w W., we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni 113,36 m². Tym samym prawidłowo wymierzono skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, obowiązującej w takich sytuacjach. W tym zakresie przepisy ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z przepisami prawa miejscowego, tj. pozycją 18b tabeli zamieszczonej w Załączniku nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. zastosowano prawidłowo, a wyliczona ostatecznie kara odpowiada iloczynowi powierzchni zajęcia, ustalonej stawki kar za zajęcie bez zezwolenia i liczby dni zajęcia. Ponadto Sąd zaznaczył, że aktywność skarżącej w toku postępowania, w którym miała zapewniony czynny udział, ograniczyła się do złożenia odwołania, w którym zakwestionowała ustalenia Prezydenta m. st. Warszawy, nie przedstawiając żadnych wiarygodnych dowodów przeciwnych. B. S. S.A. w W. zaskarżyła opisany wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego wbrew argumentom skargi sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że reklamy zostały umieszczone w przestrzeni nie spełniającej funkcji pasa drogowego, a także poprzez pominięcie oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postaci art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. – to jest polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób opieszały, które to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje organów administracji publicznej zapadły z naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwie postępowania dowodowego zaniechując przeprowadzenia dowodów mających na celu ustalenie, czy przedmiotowa reklama faktycznie znajduje się w pasie drogowym rozumianym jako przestrzeń trójwymiarowa, której granice wyznacza funkcja, jaką pełni w procesie organizacji ruchu, zaś organ drugiej instancji błędu tego nie naprawił, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do nieuzasadnionego uznania, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia skutkujące wymierzeniem kary. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, t.j. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów u.d.p. i poprzez uznanie, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy umieszczenie na elewacji budynku przylegającego do działki drogowej nr [...] z obrębu [...] będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie reklamy o treści "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" o łącznej powierzchni 113,36 m2 stanowi zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego i nie zaistniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, a zatem przepisy art. 40 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz w związku z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie powinny mieć w ogóle zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyczerpująco wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał najdalej idący zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez niewyjaśnienie, dlaczego wbrew argumentom skargi Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że reklamy zostały umieszczone w przestrzeni niespełniającej funkcji pasa drogowego, a także poprzez pominięcie oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postaci art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., to jest polegającej na prowadzeniu postępowania w sposób opieszały. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle poważne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca wnosząca skargę kasacyjną powinna wykazać. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżąca nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji i uważa uzasadnienie wyroku za niepełne nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź przedstawienie przez stronę innego poglądu niż wyrażony w uzasadnieniu wyroku, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd powinien odnieść się do zarzutów sformułowanych w skardze. Tym niemniej - jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - sąd administracyjny nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Oznacza to, że jakkolwiek brak odniesienia się wojewódzkiego sądu administracyjnego do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii zarzutu prowadzenia postępowania w sposób opieszały, co zdaniem skarżącej miało wpływ na wysokość kary. Na stronie 6 uzasadnienia WSA stwierdził, co następuje: "Jednocześnie Prezydent nie ustrzegł się naruszeń prawa procesowego w tej sprawie, na co uwagę zwróciło SKO, zasadnie uznając, że naruszenie to nie ma przymiotu rażącego naruszenia. W konsekwencji owo uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bo ten – w ocenie Sądu, nie mógłby ulec zmianie, nawet jeżeli do uchybień tych by nie doszło. Wypada zauważyć w tej mierze, że postępowanie wszczęto 5 kwietnia 2017 r., zawiadomienie o tym fakcie Skarżąca odebrała 11 kwietnia 2017 r., a ze sprawy wynika – czego Skarżąca nie kwestionuje, że reklamy w pasie funkcjonowały odpowiednio do 24 kwietnia 2017 r. wszystkie, a do 28 kwietnia 2017 r. o treści: "[...]"; "[...]"; "[...]"; "[...]" - każda z nich o powierzchni 5,06 m². Zatem zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie spowodowało natychmiastowego usunięcia przez Skarżącą reklamy." Należy dodać, że SKO podzieliło stanowisko strony odnośnie do naruszenia art. 35 k.p.a. i stwierdziło "przekroczenie terminu na rozpoznanie sprawy". Trafność stanowiska przyjętego przez WSA nie podlega jednak ocenie w ramach omawianego zarzutu i nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jedynie na marginesie zauważa, że naruszenie art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., które są przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, mogło mieć miejsce w toczącym się już postępowaniu, a nie przed jego wszczęciem. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie podniosła w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego wysokości wymierzonej kary pieniężnej w nawiązaniu do opieszałego, w jej ocenie, prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi, a ich ocena wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Norma wynikająca z tego przepisu ustanawia odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powołany przepis prawa materialnego wyznacza ramy postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a), poczynienia ustaleń faktycznych odnośnie do: 1) istnienia reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenia podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17). W postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia oraz wykazania w przekonujący sposób, że zaktualizowały się wszystkie przesłanki faktyczne i prawne jej nałożenia, co ze swej istoty zakłada obowiązek wykazania, że w świetle ustalonych faktów zachowanie przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego. Stanowi to warunek konieczny uznania tego działania organu za zgodne z prawem. Wykonywaniu kompetencji polegającej na stosowaniu sankcji prawnej za naruszenie norm administracyjnoprawnych, nie może bowiem towarzyszyć żadna dowolność czy arbitralność. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez skarżącą, że na elewacji budynku położonego w W. przy ul. M. vis á vis nr [...] zostały umieszczone reklamy, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., o treści "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" – o łącznej powierzchni 113,36 m2. Spór dotyczył natomiast tego czy wspomniane reklamy znajdowały się w pasie drogowym. Według skarżącej organy nie zgromadziły dowodów pozwalających na ustalenie, że reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym ul. M.. Tym samym doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie prawidłowo ocenił postępowanie prowadzone przez organ i słusznie stwierdził, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z ustawowej definicji pasa drogowego wynika, że samo istnienie pasa drogowego wydzielonego liniami granicznymi jest obiektywnym faktem, który wynika ze stosownych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie był to przede wszystkim wydruk z mapy zasadniczej z poświadczoną zgodnością kopii z treścią materiału z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, opatrzony datą 24 lipca 2017 r. Na mapie w sposób niebudzący wątpliwości zaznaczono - niebieską ciągłą linią – granice pasa drogowego ul. M. Do tej granicy bezpośrednio przylega budynek, na którym zainstalowano reklamy. Mając na uwadze, że Spółka nie kwestionowała ustaleń dotyczących przymocowania reklam przy użyciu konstrukcji umieszczonej w odległości 50 cm od fasady budynku (por. protokół kontroli przeprowadzonej 27 lutego 2017 r.), kolizja reklam z pasem drogowym jest niewątpliwa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego jakości wydruku z mapy zasadniczej, który zdaniem skarżącej był nieczytelny, co w szczególności miało odnosić się do "wyrysowania linią przerywaną orientacyjnego przebiegu pasa drogowego", w sytuacji gdy "kopia mapy zasadniczej zawiera wiele linii przerywanych i trudno jednoznacznie powiedzieć, która miałaby rzekomo wskazywać na granicę pasa drogowego" (s. 8 skargi kasacyjnej), należy stwierdzić, że jest on chybiony. Z adnotacji zamieszczonej na wydruku mapy zasadniczej wynika, że linia przerywana koloru niebieskiego oznacza "orientacyjny" przebieg granicy pasa drogowego ulicy M. Podkreślenia wymaga, że granica pasa drogowego biegnąca wzdłuż budynku, na którym umieszczono reklamy została zaznaczona linią ciągłą koloru niebieskiego. "Orientacyjny" przebieg pasa drogowego ul. M. (linia przerywana koloru niebieskiego) obejmuje odcinek pasa drogowego biegnący wzdłuż ogrodzenia znajdującego się poza terenem, na którym posadowiono budynek. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że to nie funkcja jaką pełni pas drogowy, ale bezprawne i samowolne jego zajęcie przez podmiot inny niż zarządca drogi ma kluczowe znaczenie przy nakładaniu kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten należy do norm związanych, co oznacza, że jeśli organ ustali, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zobowiązany jest do zastosowania sankcji w nim przewidzianych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca spółka naruszyła zakaz ingerencji w strefę pasa drogowego, co potwierdza protokół kontroli pasa drogowego oraz karty kontroli, fotografie, mapy ewidencyjne z wyrysowanym miejscem lokalizacji umieszczonego przez skarżącą obiektu, a także informacja z rejestru gruntów oraz pomiar sytuacyjny reklamy, z którego bezspornie wynika powierzchnia samej reklamy, jak i to, że była ona umieszczona na elewacji budynku przylegającego do działki drogowej nr [...] z obrębu [...] będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie w taki sposób, że zajmowała przedmiotowy pas drogi. Sporządzona dokumentacja fotograficzna obrazuje umieszczenie reklam na ścianie budowli zlokalizowanej wzdłuż torowiska tramwajowego. Ten fragment drogi wojewódzkiej (działka nr [...] z obrębu [...]) jest drogą publiczną, co potwierdza wypis z rejestru gruntów. Powyższe oznacza, że organ w dniu wydania zaskarżonej decyzji dysponował materiałami pozwalającymi na jednoznaczne określenie granic pasa drogowego, a co za tym idzie miał podstawy do nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko strony, że dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Powołane rozporządzenie określa: 1) sposób numeracji dróg publicznych, zwanych dalej "drogami", obiektów mostowych i tuneli, 2) zakres, treść i sposób prowadzenia ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, zwanej dalej "ewidencją", 3) treść i sposób prowadzenia rejestru numerów nadanych drogom oraz rejestru jednolitych numerów inwentarzowych (JNI) nadanych obiektom mostowym i tunelom. Co prawda w załączniku nr 1 do rozporządzenia zawierającym wzór "Książki drogi" cz. VIII Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi poz. 1 Parametry techniczne drogi, w kolumnie 35 mogą być podane dane dotyczące pasa drogowego, to jednak jak wynika z zamieszczonej tam adnotacji, wypełnienie, między innymi kolumny 35. "nie jest obligatoryjne". Należy także zauważyć, że dane te samodzielnie nie dowodzą jeszcze zajęcia pasa drogowego i zakresu tego zajęcia w miejscu spornym w konkretnej sprawie. Zasadnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skoro "książka drogi" jest dokumentem przewidzianym w rozporządzeniu wydanym dla zupełnie innych potrzeb niż wyznaczanie pasa drogowego i ustawa o drogach publicznych nie odsyła do tego aktu w zakresie definicji pasa drogowego to znaczy, że "książka drogi" nie może być traktowana jako dokument przesądzający kwestię wyznaczenia granic pasa drogowego i zajęcia tego pasa. Wynikające z tego dokumentu dane, które dotyczą szerokości i powierzchni pasa drogowego nie są ze swej istoty przydatne dla ustalenia przebiegu jego granic, a w tym kontekście, dla ustalenia zajęcia pasa drogowego poprzez ulokowanie w jego granicach danego obiektu (por. wyroki NSA z: 22 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2130/14; 16 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2129/14; 11 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2929/16; 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla, że w toku postępowania administracyjnego w prawidłowy sposób został zgromadzony materiał dowodowy, który dawał podstawę do ustalenia, że nośnik reklamowy zajmował pas drogowy we wskazany sposób i terminach określonych w decyzjach obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazuje, że reklama "znajdowała się nie na, nad, czy nawet w linii torowiska, ale za nim – w odległości ok. 2 m od torowiska". Jak wynika z akt administracyjnych (m.in. z pomiaru sytuacyjnego reklam opracowanego przez zespół geodetów), nośniki reklamowe nie były ściśle przylegające do ściany budynku, ale zostały przymocowane do jego fasady za pomocą elementów konstrukcyjnych, które widocznie odstawały od elewacji. Zgodnie z protokołem kontroli pasa drogowego z 27 lutego 2017 r. nośnik był oddalony o 50 cm od fasady budynku. Z map ewidencyjnych wynika zaś, że pas ten obejmuje działkę przylegającą do nieruchomości zabudowanej budynkiem, przy czym w takiej sytuacji granicę pasa drogowego wytycza przebieg linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią (w tym też kontekście przypomnienia wymaga, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o fakcie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad tym pasem w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników tej drogi, zaś w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. W rozpatrywanej sprawie przebieg granicy pasa drogowego uwidoczniono na wydruku z mapy zasadniczej, przy czym z mapy tej wynika, że granica pasa drogowego (grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) jest tożsama z linią wytyczającą granice budynku, co w sposób niebudzący wątpliwości wynika z mapy zasadniczej. W świetle dowodów zebranych w rozpoznawanej sprawie istnieje pewność co do posadowienia nośnika z reklamami w pasie drogowym, gdyż wchodzi on w przestrzeń tego pasa. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie zasadniczej został wyrysowany w odpowiedniej skali nośnik reklamy przez uprawnioną do tego osobę. Na mapie zaznaczono kolizję reklamy z pasem drogowym. W rozpoznawanej sprawie przedstawiono dowody (właściwe mapy sporządzone w odpowiedniej skali przez uprawnione osoby), które obrazują odpowiadającą rzeczywistemu stanowi rzeczy w terenie lokalizację reklamy oraz stwierdzony obszar zajęcia pasa drogowego. Zgromadzone w sprawie dowody pozwalały więc na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Nie ma tym samym podstaw, aby twierdzić, że w zakresie odnoszącym się do lokalizacji reklam, ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie były wystarczające dla przypisania spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.