II GSK 1373/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 655/24 w sprawie ze skargi E.D. na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 11 października 2024 r. nr OPES.906.132.2024.MJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień 1.oddala skargę kasacyjną; 2.odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 stycznia 2025r., sygn. akt III SA/Gd 655/24 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę E. D. (dalej też: "strona", "skarżąca") na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (dalej też: "PPWIS", "organ II instancji") z 11 października 2024r., nr OPES.906.132.2024.MJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim (dalej także jako: "wierzyciel", "organ") wniósł do Wojewody Pomorskiego o wszczęcie przeciwko E. D. administracyjnego postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym z 28 czerwca 2022r. (nr 62/2022). W tytule wykonawczym wierzyciel wskazał, że zobowiązana E. D. nie poddała dziecka – Z. D. (ur. 28 maja 2011r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince, różyczce, poliomyelitis oraz błonicy, tężcowi, krztuścowi. Jako środek egzekucyjny wierzyciel wskazał grzywnę w celu przymuszenia. Postanowieniem z 15 lipca 2022r. (SO-IX.756.254.2022.PK) Wojewoda Pomorski nałożył na E. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniej córki Z. D. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. E. D. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy numer 62/2022 z 28 czerwca 2022r., zarzucając: określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa tj. art. 17 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018r., poz. 151 ze zm., dalej też: "ustawa","u.z.z.ch.") poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku stawienia się na badania kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwskazań do szczepienia, art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. poprzez pominięcie faktu odroczenia małoletniej od obowiązku szczepień ochronnych, art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji, podczas gdy tytuł nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj. - niewłaściwie podanej przez wierzyciela podstawy prawnej obowiązku o charakterze niepieniężnym skutkująca pominięciem art. 17 ust. 2 i 4 ustawy oraz ograniczenie się do wskazania ogólnie art. 17 ust. 1 u.p.e.a. oraz brak wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji. Postanowieniem z 21 września 2022r. (nr EP.9670.13.24.1.2021.JZ.4) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 k.p.a. - oddalił zarzuty E. D. Postanowieniem z 9 listopada 2022r. (nr OPE.906.2.71.2022.MG1) Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2000, dalej:"k.p.a.") oraz art. 17 § 1 w zw. z art. 34 § 3 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2022r., poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej rozpoznania wniesionego przez E. D. zarzutu naruszenia przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 maja 2023r. sygn. akt III SA/Gd 55/23 oddalił skargę E. D. na powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2024r., sygn. akt II GSK 2129/23, uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim z 21 września 2022r., nr EP.9670.13.24.1.2021.JZ.4. NSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 17 ust. 2 i ust. 4 – 5 ustawy przez ich błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny. Sąd II instancji wskazał w uzasadnieniu powyższego wyroku, że orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 81/19 stwierdzono, że "Art. 17 ust. 11 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022r., poz. 1657, z późn. zm., dalej: "u.z.z.ch.") w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających ze stanu prawnego ukształtowanego stwierdzeniem niekonstytucyjności wskazanej regulacji prawnej. Jakkolwiek bowiem Główny Inspektor Sanitarny nie został pozbawiony kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ani też nie został ograniczony zakres treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie, to jednak z punktu widzenia istoty omawianej kwestii spornej za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że deficyty formy wskazanego komunikatu który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego sprzeciwiają się temu, aby mógł on stanowić podstawę rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Innymi słowy, deficyty formy tego komunikatu powodują, że jego treść nie może kształtować, czy też współkształtować i precyzować treści obowiązku określonego ustawą w zakresie w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych zostały określone w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie tegoż komunikatu, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku wymagalności samego obowiązku szczepień ochronnych. O wymagalności obowiązku administracyjnego decyduje bowiem cecha, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego, zaś stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie. Po ustaleniu, że E. D. nadal uchyla się od wykonania obowiązku szczepień ochronnych dziecka i po ponownym rozpoznaniu zarzutów skarżącej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim oddalił je postanowieniem z 18 września 2024r., nr EP.9670.13.24.1.2021.AP.9. Na powyższe postanowienie pani E. D. wniosła zażalenie do Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skarżąc postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszczu Gdańskim w całości oraz wniosła o uwzględnienie zarzutów w całości. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z 11 października 2024r. nr OPES.906.132.2024.MJ utrzymał w mocy powołane wyżej postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że w uzasadnieniu swego postanowienia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim określił jednoznacznie jako podstawę wymagalności obowiązku załącznik nr 1 rozporządzenia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023r., poz. 2077 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek oraz terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się zatem wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostało wykonane w terminie określonym w rozporządzeniu. Skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku zaszczepienia dziecka. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa. Art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej. Z uwagi na to, że konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ustawy. Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1 i 4 ww. ustawy nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. W związku z powyższym zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023r., poz. 2077 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek oraz terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia, określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. Art. 17 ust. 2 ustawy stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Tak więc obowiązek poddania się obowiązkowemu szczepieniu, poprzedzony lekarskim badaniem kwalifikacyjnym, wynika wprost z przepisów prawa. Poprzedzające szczepienie ochronne lekarskie badanie podmiotowe i przedmiotowe, na podstawie którego lekarz kwalifikuje dziecko do szczepienia lub stwierdza przeciwskazania do szczepienia, nie jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Niewątpliwie do obowiązków lekarza należy ocena bezpieczeństwa przeprowadzenia szczepienia z punktu widzenia indywidualnego pacjenta. Żaden przepis ustawy nie nakłada na lekarza obowiązku przeprowadzania testów np. w kierunku ewentualnych alergii na substancje znajdujące się w szczepionkach. Inaczej będzie jednak w sytuacji, gdy przedstawiciel ustawowy lub opiekun faktyczny poinformuje lekarza, że dziecko faktycznie jest uczulone na konkretne składniki - wówczas do lekarza posiadającego takie szczególne informacje będzie należało upewnienie się, czy w skład szczepionki tenże składnik nie wchodzi, i wówczas również lekarz decyduje czy dziecko może być zaszczepione, czy ewentualnie odroczyć szczepienie. Realizacja obowiązkowych szczepień ochronnych i kwalifikacja do ich podania u dziecka leży w gestii lekarza, który decyduje o tym po przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego. Nie jest to decyzja rodzica, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego na konsultację specjalistyczną. Lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną dla osoby, w przypadku której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej okres przeciwskazania do wykonania szczepienia. Realizacja obowiązkowych szczepień ochronnych i kwalifikacja do ich podania u dziecka leży w gestii lekarza, który decyduje o tym po przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego. Oczywistym jest, że osoby chore nie są kwalifikowane do szczepień, nawet z możliwością dłuższego odroczenia wykonania wakcynacji, jednakże wówczas wymagane jest stosowne zaświadczenie od lekarza. Jedynym dokumentem dającym podstawę do odroczenia szczepień ochronnych jest zaświadczenie lekarskie o przeciwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych, a nie skierowanie do konsultacji specjalistycznej. Strona na żadnym etapie postępowania nie przedstawiała zaświadczenia lekarskiego o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania szczepień ochronnych i odraczającego wykonanie obowiązku szczepień ochronnych dziecka, zgodnego ze wzorem zaświadczenia określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023r. Wyłącznie zaświadczenie zgodne z tym wzorem, stwierdzające przeciwwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego może być podstawą do odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pruszczu Gdańskim wszczął postępowanie egzekucyjne prawidłowo oraz z należytą starannością zebrał informacje mające istotne znaczenie w sprawie, tj. w sposób kompleksowy rozpoznał materię zarzutów i odniósł się do niej merytorycznie w wydanym postanowieniu. WSA oddalił skargę. W pierwszej kolejności wskazał, że wyrok TK, który stał się przyczyną uchylenia wcześniejszych postanowień rozpoznających zarzuty skarżącej został wykonany w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077) wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, które weszło w życie w dniu 1 października 2023r. Zatem na dzień rozpoznania zarzutów skarżącej na terytorium RP powyższe rozporządzenie obowiązywało jako akt powszechnie obowiązujący. Rozporządzenie to określa schemat szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmujący liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia. W ocenie WSA w obowiązującym zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wynikający z regulacji ustawowej, tj. wskazanych wyżej przepisów art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy, skonkretyzowany został w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności. Powołane rozporządzenie określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Rozporządzenie określa ramy wiekowe, w których dane szczepienie jest wymagalne. Wskazane w tytule wykonawczym szczepienia zostały wykazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 27 września 2023r., a choroby, których dotyczą, zostały wymienione w § 2 rozporządzenia. Wskazał, że kalendarz szczepień określony przepisami rozporządzenia jest tożsamy z tym, który wynikał z zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w postaci komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego. Zatem w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, wszystkie wymienione w tytule wykonawczym szczepienia były w stosunku do dziecka strony skarżącej obowiązkowe i wymagalne z mocy prawa. A tym samym brak było podstaw do kwestionowania wymagalności obowiązku szczepień ochronnych u córki skarżącej. Wskazał, że po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Realizacja tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie go przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. Brak wskazania przeciwskazań przez lekarza wykonującego badanie kwalifikacyjne oznacza, że takich przeciwskazań nie stwierdzono. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie jest rzeczą lekarza wykonującego badanie ",wskazywanie dokumentów, że przeciwskazania zostały wykluczone". Według Sądu I instancji wbrew argumentacji skarżącej brak podstaw do tego, by w tytule wykonawczym powoływać art. 17 ust. 2 ustawy skoro poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w tym przepisie jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy przeciwwskazania do obowiązkowych szczepień ochronnych nie zostały wykluczone, mimo stawienia się przez przedstawicielkę ustawową na lekarskie badanie kwalifikacyjne, 2. naruszenie , przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia , tj.: a) art. 138 k.p.a. w z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy rozstrzygnięcie organu I i II instancji oparte są Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 23 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, który to akt prawny nie obowiązywał w chwili wystawienia tytułu wykonawczego, b) art. 33 § 2 pkt 1 c) u.p.e.a. poprzez określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019r., sygn. akt II GSK 634/19). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024r., sygn. akt II GSK 1000/24). Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy przypomnieć, że w powołanym wyroku TK orzekł, że "Art. 17 ust. 11 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2022r., poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" i podkreślił, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie może stanowić podstawy rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy, a co za tym idzie, niedopuszczalna jest sytuacja, gdy treść obowiązku jest współkształtowana wymienionym komunikatem, który nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, w orzeczeniu tym wskazano również, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ze swej istoty ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, wskazano na potrzebę dostosowania stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia, co w konsekwencji spowodowało określenie innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów prawa, których niezgodność z konstytucją stwierdzono, co motywowane było potrzebą zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Powyższe nie jest bez znaczenia, gdy podkreślić, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane w stanie prawnym, który w konsekwencji wyroku w sprawie SK 81/19 został już jednak kształtowany rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, a co więcej zostały one wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc w procesie wykonawczym odnoszącym się do realizacji obowiązku szczepienia wynikającego wprost z przepisów prawa i wymagalnego nie tylko w okresie przed wydaniem wyroku w sprawie SK 81/19, ale także w okresie przed wszczęciem samego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2025r., sygn. akt II GSK 269/25). Należy mieć na uwadze, że zarówno przed jak i po wydaniu przez TK wyroku z 9 maja 2023r. SK 81/19 obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynikał i wynika z przepisów ustawy z 5 grudnia 2008r., które nie uległy zmianie, a nadto obowiązek ten jest egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia. W orzecznictwie NSA dotyczącym omawianej problematyki podkreśla się, że wyrok TK z 9 maja 2023r. o sygn. akt SK 81/19 nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Zwraca się uwagę na to, że TK stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 u.z.z.z.ch. we wskazanym zakresie, jednak w żaden sposób nie zakwestionował wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych. Uwzględniając powyższe, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje to, że tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 28 czerwca 2022r. (a więc przed wydaniem wyroku TK). Organy zatem prawidłowo rozpoznały zarzut niewymagalności egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oraz załącznika nr 1 do tego rozporządzenia. NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji i rozstrzygało sprawę zarzutów egzekucyjnych określonych w art. 34 § 3 u.p.e.a. Stosownie do art. 18 pkt 2 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanową inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. Regulacją znajdującą zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym są zatem m.in. odpowiednio stosowane przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ II instancji, wskazując, że organ odwoławczy może: utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, uchylić je w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie I instancji w całości albo w części, umorzyć postępowanie zażaleniowe albo uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżone postanowienie zawierało rozstrzygnięcie, które odpowiadało konstrukcji art. 138 k.p.a. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a. nie jest uzasadniony. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że postępowanie dotyczące zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33-35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, w której orzeczono o określonym obowiązku, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego (w realiach sprawy - strony skarżącej), który może zakwestionować m.in. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu, czy też brak wymagalności obowiązku. W niniejszej sprawie, strona skarżąca wniosła zarzuty związane z prowadzeniem przez Wojewodę Pomorskiego postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym - poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Strona skarżąca podniosła zarzut braku wymagalności obowiązku szczepień. Ponownie należy podkreślić, że wyrok TK, który stał się przyczyną uchylenia wcześniejszych postanowień rozpoznających zarzuty skarżącej został wykonany w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077) wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, które weszło w życie w dniu 1 października 2023r. Zatem na dzień rozpoznania zarzutów skarżącej na terytorium RP powyższe rozporządzenie obowiązywało jako akt powszechnie obowiązujący. Rozporządzenie to określa schemat szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmujący liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia. W obowiązującym zatem w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, wynikający z regulacji ustawowej, tj. wskazanych wyżej przepisów art. 5 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy, skonkretyzowany został w rozporządzeniu, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego i nie ma podstaw do kwestionowania jego legalności. Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.