II GSK 1369/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del.WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J., F. Sp. j. w G., "M." Sp. j. w G., "P." Sp. j. w G., "C." . Sp. j. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 209/20 w sprawie ze skargi A. J., F. Sp. j. w G., "M." Sp. j. w G., "P." Sp. j. w G., "C." Sp. j. w G. na uchwałę Rady Powiatu Grójeckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu, wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. r., sygn. akt VIII SA/Wa 209/20, oddalił skargę A. J., "C." Sp. j. w G., "F." Sp. j. w G., "M." Sp. j. w G., "P." Sp. j. w G. (skarżący) na uchwałę Rady Powiatu Grójeckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych w dni powszednie, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Powiatu Grójeckiego na 2020 rok. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Rada Powiatu Grójeckiego podjęła [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (u.p.f.) uchwałę dotyczącą ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych w dni powszednie, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Powiatu Grójeckiego na 2020 rok. Skarżący zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji (WSA) oddalił ww. skargę, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. WSA dokonał badania procedury uchwalania zaskarżonego aktu prawa miejscowego, uznając ją za prawidłową. Sąd zwrócił m.in. uwagę na to, że Rada Powiatu wystąpiła z wnioskiem o zaopiniowanie projektu uchwały do wszystkich gmin wchodzących w skład powiatu grójeckiego, jak również do Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w Warszawie uchwałą z 28 listopada 2019 r. negatywnie zaopiniowało rozkład godzin pracy aptek przedstawiony w projekcie uchwały, jednak Sąd zauważył, że opinia samorządu aptekarskiego nie ma charakteru wiążącego. Sąd nie podzielił zarzutu, zgodnie z którym nieuwzględnione zostały przesłanki dostosowania godzin pracy aptek do potrzeb ludności, podnosząc, że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeby ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka. Sąd nie zgodził się przy tym ze stwierdzeniem skarżących, że obecność szpitala w Grójcu stanowi wystarczającą w tym rejonie gwarancję niezbędnej pomocy farmaceutycznej dla ludności. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 20 i art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. WSA podniósł, że prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i kierując się rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą, a całodobowe dyżury aptek stanowią formę realizacji ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do usług farmaceutycznych. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną na ww. wyrok, domagając się na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. jego zmiany i stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a także zasądzenia od organu na ich rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia ich praw, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 94 ust. 1 u.p.f. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostępność aptek w święta i porze nocnej zakłada konieczność ich funkcjonowania przez całą noc i cały świąteczny dzień oraz bez uwzględnienia rzeczywistych potrzeb ludności; 2) art. 94 ust. 1 u.p.f. w związku z art. 32 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, z ograniczeniem do terenu miasta Grójec, tj. w sposób zapewniający odpowiednią dostępność do usług farmaceutycznych świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne jedynie dla mieszkańców Grójca i okolic, nie narusza zasady równości wobec prawa i nie dyskryminuje mieszkańców zamieszkałych dalej od Grójca względem mieszkańców Grójca i najbliższych okolic; 3) art. 94 ust. 1 u.p.f. w związku z art. 32 i art. 22 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, na terenie powiatu grójeckiego w sposób zakładający całodobowe dyżury w dni powszednie i święta wyłącznie na terenie Grójca, nie prowadzi do naruszenia praw i interesów skarżących poprzez naruszenie wobec nich zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji względem przedsiębiorców prowadzących apteki w innych miastach i wsiach na terenie Powiatu; 4) art. 94 ust. 1 u.p.f. w związku z art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, na terenie powiatu grójeckiego w sposób zakładający całodobowe dyżury w dni powszednie i święta nie prowadzi do naruszenia praw i interesów skarżących poprzez przekraczające stosowną miarę ograniczenie ich prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych stanowiących konkretyzację ustawowych podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjne sformułowała wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (u.p.f.) w zw. z przepisami konstytucyjnymi (art. 32 ust. 1 i art. 68 ust. 1, art. 32 i art. 22, art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP) przez jego błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie, co implikuje wniosek, że ustalona przez Sąd Wojewódzki podstawa faktyczna kontrolowanego aktu oraz ocena jej legalności nie są kwestionowane. Oddalając podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego, należało stwierdzić ich formalną lub treściową bezzasadność. Po pierwsze, nie podlegał merytorycznej ocenie zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 68 ust. 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że "ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, z ograniczeniem do terenu miasta Grójec (...) nie narusza zasady równości wobec prawa i nie dyskryminuje mieszkańców" powiatu grójeckiego zamieszkałych poza miastem Grójec ze względu na wyznaczenie jako aptek dyżurujących jedynie tych placówek, które znajdują się na terenie tego miasta. Strony skarżące kasacyjnie nie dostrzegły, że podstawą ich skargi na uchwałę nr [...] Rady Powiatu Grójeckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy oraz harmonogramu dyżurów aptek ogólnodostępnych w dni powszednie, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy był przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.), który nie statuuje instytucji actio popularis w zakresie zaskarżania powiatowych aktów prawa miejscowego lub innych uchwał organów powiatu podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Legitymację skargową w powyższym zakresie mają jedynie te podmioty, których indywidualny interes prawny lub indywidualne uprawnienie zostały naruszone uchwałami organów powiatu w szeroko rozumianych sprawach administracyjnych. W związku z powyższym, podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne na terenie danego powiatu nie mogą wywodzić swojej legitymacji oraz powiązanych z nią zarzutów naruszenia prawa za pośrednictwem sytuacji prawnej innych podmiotów, jeżeli przedmiotem tych zarzutów są przepisy związane bezpośrednio i nierozerwalnie ze sferą uprawnień lub obowiązków tych innych podmiotów, w szczególności zaś mieszkańców powiatu będących odbiorcami usług farmaceutycznych. Zaskarżając uchwałę rady powiatu, podjętą na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f., podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne na terenie danego powiatu nie są zatem uprawnione do występowania w obronie interesów zbiorowych jego mieszkańców w zakresie równego i niedyskryminującego dostępu do usług farmaceutycznych w dni powszednie, a także w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W konsekwencji zakres kontroli legalności uchwały organu powiatu nie może przekroczyć granic indywidualnej legitymacji skargowej podmiotu skarżącego. Po drugie, oddaleniu jako bezzasadny podlegał zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 u.p.f. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "dostępność aptek w święta i porze nocnej zakłada konieczność ich funkcjonowania przez całą noc i cały świąteczny dzień oraz bez uwzględnienia rzeczywistych potrzeb ludności". Zarzut ten zmierzał do podważenia legalności podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, która w dniu jej podjęcia przewidywała, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, bez przytoczenia przekonującej i doniosłej argumentacji prawnej uzasadniającej zajęte stanowisko. Tymczasem treść powyżej regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że z jej brzmienia i celu wynika, iż placówki ogólnodostępnego obrotu aptecznego muszą zapewnić ciągłe świadczenie usług farmaceutycznych w porze nocnej (poza godzinami dziennego działania) oraz w niedziele i dni świąteczne, niezależnie od kryterium możliwych do stwierdzenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności. Podejście ustawodawcy w tym zakresie jest w pełni zgodne z naczelnymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w tym także z zasadą ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). W tym właśnie kontekście w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już dawno trafnie zauważono, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w sytuacjach (warunkach) nadzwyczajnych (w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy) nie może apriorycznie uwzględnić realnych potrzeb ludności, albowiem nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., II GSK 1338/10, LEX nr 1151642). Samo użycie przez ustawodawcę zwrotu "również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy" świadczy o normatywnym założeniu, że dostępność usług farmaceutycznych w tych okresach powinna być całodobowa (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., II GSK 1765/14, LEX nr 1730723). Nie jest natomiast uzasadniona próba osłabienia wniosku o obowiązku zapewnienia całodobowej dostępności świadczeń aptekarskich w warunkach nadzwyczajnych przez powiązanie z nim relatywizującego kryterium "dostosowania" temporalnego do potrzeb ludności, gdyż takie podejście prowadziłoby do naruszenia brzmienia i celu art. 94 ust. 1 u.p.f. Na marginesie powyższych rozważań należy jednak odnotować, że na podstawie ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1938 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2024 r. weszły w życie zmiany normatywne w ustawie z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, m.in. w zakresie ustanowienia definicji legalnych pojęć dyżuru w dzień wolny od pracy (art. 2 pkt 73 u.p.f.) oraz dyżuru w porze nocnej (art. 2 pkt 74 u.p.f.), a także ustalenia nowych zasad określania dyżurów aptecznych (nowe brzmienie art. 94 u.p.f.), bazujących na założeniach dobrowolności oraz częściowej kompensaty finansowej niskiej opłacalności ekonomicznej pełnienia dyżurów aptecznych. Oznacza to, że ustawodawca uwzględnił co najmniej w części postulaty zgłaszane przez środowisko aptekarskie. Po trzecie, pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut naruszenia przepisów art. 94 ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 32 i art. 22 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie "skutkujące uznaniem, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, na terenie powiatu grójeckiego w sposób zakładający całodobowe dyżury w dni powszednie i święta wyłącznie na terenie Grójca, nie prowadzi do naruszenia praw i interesów skarżących poprzez naruszenie wobec nich zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji względem przedsiębiorców prowadzących apteki w innych miastach i wsiach na terenie Powiatu". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim jako bezzasadny uznano zarzut naruszenia w zaskarżonej uchwale konstytucyjnych zasad równości wobec prawa oraz niedyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) przez wyznaczenie do pełnienia całodobowych dyżurów w dni powszednie oraz niedziele i święta jedynie placówek aptecznych działających na terenie miasta Grójec, z pominięciem aptek działających w innych miastach lub wsiach powiatu grójeckiego, jest niewadliwa. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że dokonany przez skarżony organ powiatowy wybór miejsca położenia aptek dyżurujących nie był arbitralny lub niezgodny z celami lub funkcjami regulacji wynikającej z art. 94 u.p.f., prawidłowo przy tym zauważając, że ww. miasto jako stolica powiatu oraz centralnie położony ośrodek miejski (co wpływa na równomierność dostępności komunikacyjnej w skali powiatu) jest zamieszkiwane przez największą liczbę mieszkańców, w porównaniu z liczbą ludności pozostałych miejscowości znajdujących się na terenie powiatu, a ponadto harmonogram całodobowych dyżurów placówek aptecznych znajdujących się jedynie w tym mieście jest ustalany od 2005 r., co niewątpliwie utrwaliło ten stan w świadomości mieszkańców powiatu, podnosząc poziom bezpieczeństwa ochrony życia lub zdrowia w razie powstania nadzwyczajnej potrzeby uzyskania produktu leczniczego w porze nocnej lub w dniach wolnych od pracy. Aprobując powyższe wnioski kontrolne oraz potwierdzając, że skarżona rada powiatu prawidłowo wykonała przyznaną jej kompetencję prawotwórczą, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne, aby dodatkowo wyjaśnić, że jakkolwiek w jego orzecznictwie wyrażono pogląd, że ustalenie godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu nie powinno ograniczać się do wskazania apteki jedynie w głównym mieście powiatu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., II GSK 1765/14, LEX nr 1730723), to jednak teza ta musi być rozumiana jako kierunkowa zasada, która nakazuje organowi powiatowemu wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie uzasadnione jest odstąpienie od zasady równomiernej lokalizacji aptek dyżurujących w skali powiatu ze względu na określone przesłanki związane z uwzględnieniem interesów wszystkich mieszkańców powiatu. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju racjonalnie uzasadnione przesłanki wskazano, a Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał je za wystarczające do wykazania, że rada nie przekroczyła granic przyznanej jej kompetencji. Po czwarte, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie "skutkujące uznaniem, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w tym ich dyżurów, na terenie Powiatu Grójeckiego w sposób zakładający całodobowe dyżury w dni powszednie i święta nie prowadzi do naruszenia praw i interesów skarżących poprzez przekraczające stosowną miarę ograniczenie ich prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej". Kontrola legalności zaskarżonej uchwały w zakresie określonych w zarzucie wzorców została przeprowadzona prawidłowo. Należy podzielić ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że skarżony organ nie przekroczył granic prawnych ani nie nadużył przyznanej mu kompetencji prawotwórczej, jak również nie przekroczył przesłanek materialnych jej wykonania (art. 94 ust. 2 w zw. z art. 94 ust. 1 u.p.f.), a także wyrażony w niej wniosek końcowy, że ustalony rozkład godzin pracy oraz harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu grójeckiego na 2020 rok nie naruszył zasad proporcjonalności oraz ustawowego ograniczania wolności działalności gospodarczej (art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Uzupełniając rozważania kontrolowanego Sądu, wypada przypomnieć, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może bowiem samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Podkreślenia jednak wymaga, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia, dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy (art. 94 ust. 1 u.p.f.) i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy, mieści się w sposób oczywisty w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., II GSK 252/19, LEX nr 3064672). Wnioski powyższe znajdują potwierdzenie w art. 86 ust. 1-2 i art. 87 ust. 2 u.p.f. Apteka jest bowiem placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, natomiast apteka ogólnodostępna – zgodnie z aktualnym stanem prawnym – jest przeznaczona do: 1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f.; 2) zapewnienia świadczenia ludności usług farmaceutycznych, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zawodzie farmaceuty, oraz sprawowania opieki farmaceutycznej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.