II GSK 1366/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz(spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2697/19 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2697/19, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w W. (dalej: płatnik, A., skarżący) uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor MOW NFZ) z [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. Prezes NFZ, działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora MOW NFZ z [...] października 2014 r. ustalającą, że A.W. (dalej: Zainteresowana, Uczestniczka), podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania, w okresie od 21 maja 2012 r. do 6 sierpnia 2012 r., pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, zawartej ze A. Prezes NFZ stwierdził, że zawarta przez płatnika umowa o dzieło wyczerpywała znamiona umowy o świadczenie usług, gdyż w jej wyniku nie powstało oznaczone dzieło w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej: k.c.), realizujący umowę wykonywała powtarzalne czynności faktyczne, do realizacji których niezbędny jest określony poziom staranności (umowa dotyczyła wykonania określonych czynności polegających na sporządzeniu protokołu zawierającego dane dotyczące lustracji pełnej [...], listu polustracyjnego i odrębnej informacji), a sporządzając dokumenty lustrator związany był wytycznymi instrukcyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora MOW NFZ stwierdził, że sporna umowa spełnia przesłanki umowy o dzieło, o której mowa w art. 627 k.c., jej istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających oznaczone w umowie warunki, a zamawiającego - do zapłaty wynagrodzenia. Sąd zauważył, że to właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci sporządzenia dokumentów: protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji, stanowiło przedmiot spornej umowy, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. Bez sporządzenia wskazanych dokumentów nie zostałby osiągnięty cel lustracji. Sporządzenie tych dokumentów wymagało samodzielności i wkładu intelektualnego Zainteresowanej. Celem lustracji nie była zatem sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej lustracji. Sąd wskazał również, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionych w umowie dokumentów. Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, że sporna umowa była umową o świadczenie usług (art. 734 § 1 k.c. w zw. z art. 750 k.c.), co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, polegającego na uznaniu, że Zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną wniósł Prezes NFZ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonych decyzji organów NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku WSA w zakresie oceny charakteru prawnego umowy oraz błędnego ustalenia: - naruszenia przez organ art. 734 § 1 k.c. w zw. z art. 750 k.c. oraz art. 627k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach oraz niezasadne przyjęcie, że organy Funduszu: 1) nieprawidłowo ustaliły, że zakwestionowana umowa nosiła cechy umowy o świadczenie usług, a charakter spornej umowy wskazuje, że była umową o dzieło, podczas gdy z dokonanych przez organy ustaleń jednoznacznie wynika, że umowa, którą wykonywała Zainteresowana nosiła znamiona umowy o świadczenie usług, przy czym Sąd orzekający w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pominął ustalenie Prezesa NFZ, że celem funkcjonowania A. jest zapewnienie zrzeszonym [...] pomocy w ich działalności statutowej. Dla osiągnięcia tego celu A. m.in.: prowadzi badania lustracyjne [...]. Wobec powyższego to A., a nie lustrator odpowiada za całość działania, w tym m.in. za przeprowadzenie lustracji, a zatem analogicznie tak jak organ administracji odpowiada za wydanie decyzji, tak samo A. odpowiada za przeprowadzenie lustracji; 2) ponadto Sąd I instancji w wydanym wyroku, pominął ustalenie organu, że w przypadku wielu umów, gdzie stosuje się odpowiednio umowę zlecenia, a także umów nienazwanych, wynagrodzenie przysługuje tylko z tytułu osiągnięcia określonego rezultatu, a pomimo to nie są umowami o dzieło, a umowami, na podstawie których osoby je wykonujące są zgłaszane do ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. W tym przypadku do czynności ustawowo wskazanych związanych z przeprowadzeniem lustracji powinno się stosować przepisy o zleceniu, ponieważ podobnie jak w przypadku wydawania decyzji administracyjnej tak i przeprowadzanie lustracji jest określonym procesem związanym z podejmowaniem czynności określonych przepisami prawa, odpowiednio Prawa spółdzielczego lub Kodeksu postępowania administracyjnego; i ponadto: 3) odnosząc się do wskazania Sądu I instancji dotyczącego wykonywania lustracji, należy podnieść, iż Sąd pominął okoliczność, że organ prawidłowo ustalił, iż zgodnie z art. 93 ust. 1a ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 220, poz. 275) lustrację przeprowadza Z.R. lub K.R.S. i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone czyli zgodnie z ww. przepisami odpowiedzialność za przeprowadzenie lustracji ponosi K. , a nie tak jak w niniejszej sprawie Zainteresowana. Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Strona skarżąca i uczestniczka postępowania - zainteresowana nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023r. poz. 1634) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe skonstruowanie podstaw skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach podany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z uwagi na niewłaściwe przyjęcie przez organy, że sporna umowa była umową o świadczenie usług, a przez to naruszył art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny czy zawarta przez A. z Zainteresowaną umowa na sporządzenie protokołu zawierającego dane dotyczące lustracji, projektu listu polustracyjnego oraz odrębnej informacji (poza protokołem) stanowiła umowę o świadczenie usług, o których mowa w art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c. czy umowę o dzieło, o których stanowi art. 627k.c. Ocena spornej umowy przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21, II GSK 283/21, II GSK 787/20, II GSK 643/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru umowy, zawartej przez A. i Zainteresowaną, jest prawidłowe. Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporna umowa zakładała wykonanie przez Zainteresowaną (lustratora) konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji określonej spółdzielni i sformułowania, określonych w treści umowy: protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego), a także propozycji wystąpienia polustracyjnego oraz propozycji odpowiedzi na skargi i wystąpienia. Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonym protokole oraz wnioskach polustracyjnych. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornej w sprawie umowy towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu. Nie ma racji Prezes NFZ, że istotą umowy było jedynie staranne dążenie do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowie (§ 1 i § 6), nie wykonałby tej umowy, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego to ten rezultat, a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umowy stron, zawartej i ukształtowanej w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego oraz zasady współżycia społecznego. Następnie stwierdzić należy, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są często osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez K.R.S. Należy podkreślić, że zgodnie z postanowieniami umowy (§ 7) Zainteresowana (wykonawczyni umowy) zobowiązała się do wykonania dzieła osobiście. Oznaczało to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście starannie wybrana i wyselekcjonowana osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne. Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która występuje w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty, o jakim mowa w art. 632 § 1 k.c. Z postanowień umowy (§ 5) wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty przesłania przez A. listu polustracyjnego do lustrowanej jednostki (§ 5 ust.2). Wynagrodzenie to było określane ryczałtowo (§ 5 ust. 1). Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umowy, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów w niej wymienionych, ale bez ich wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie jest podstawą do wypłacenia wynagrodzenia (§ 6). Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi. Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 k.c.). Zgodnie z treścią ocenianej umowy A. (zamawiający) miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach (por. § 6 umowy). Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opiera się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogą mieć wady, które powinny być usunięte. W umowie zostały też przewidziane skutki finansowe, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami. Możliwość odstąpienia od umowy raz jeszcze potwierdza, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy by uznać, że analizowana umowa nie jest umową o świadczenie usług, do której odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu lecz, że doszło do zawarcia i wykonania umowy o dzieło, prawidłowo więc nazwanej w ten sposób przez jej strony. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że organ naruszył art. 734 § 1 k.c. w zw. z art. 750 k.c. i art. 627 k.c. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, za nieusprawiedliwione. Oceny tej nie zmienia zarzut "pominięcia przez Sąd okoliczności, że zgodnie z art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego lustrację przeprowadza Z.R. lub K.R.S. i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone i to A. jest za tę lustrację odpowiedzialny" (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, który zobowiązuje z.r. lub K.R.S. do wyznaczenia lustratora. Zatem lustracja przeprowadzana jest za pośrednictwem wyznaczonej osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez K.R.S. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa K.R.S., do której należy także uprawnienie pozbawienia lustratora uprawnień, jeżeli jego działalność jest niezgodna z prawem, a także jeżeli lustrator nie zachowuje w tajemnicy wiadomości o działalności spółdzielni uzyskanych przy lustracji. W tej sytuacji skarżący organ zdaje się zrównywać realizację obowiązku przeprowadzenia lustracji, m.in. przez [...] (art. 91 § 3 Prawa spółdzielczego) z jej wykonaniem przez konkretnego lustratora, wyznaczonego właśnie przez tenże [...] (art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego). Mimo że lustrację przeprowadza [...] to protokół lustracji sporządza, a więc i podpisuje lustrator (art. 93 § 1 zd. pierwsze Prawa spółdzielczego). Protokół jest więc wytworem pracy lustratora, akceptowanym i wykorzystywanym przez [...] w dalszych działaniach (art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego). Należy dodać, że protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego (art. 93 § 1 zd. drugie Prawa spółdzielczego). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.