II GSK 1363/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. [...] S.A. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 689/23 w sprawie ze skargi M. [...] S.A. w R. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie zakazu wprowadzenia do obrotu produktów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. [...] S.A. w R. na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 lutego 2024r., sygn. akt III SA/Gd 689/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz.1634 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w R. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (dalej też: "PP WIS", "organ") z 11 października 2023r., nr OBŻ.906. 2.2.:.MK w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, a także uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 61 pkt 1 lit b) ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646 ze zm., dalej też: "p.p.") przez błędne przyjęcie, że przepisów p.p. nie stosuje się do granicznej kontroli sanitarnej, chociaż zgodnie z art. 61 pkt 1 lit. b) nie stosuje się jedynie art. 54 i art. 55 p.p.; 2. art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2023r., poz.1448, dalej też: "u.b.ż.ż.") przez błędne przyjęcie, że wydanie świadectwa stwierdzającego spełnianie przez towary objęte graniczną kontrolą sanitarną wymagań zdrowotnych następuje w ramach tego samego postępowania co wydanie decyzji zakazującej wprowadzanie środków spożywczych do obrotu i nakazującej wywóz środków spożywczych, chociaż art. 82 ust. 2 u.b.ż.ż. wprost odsyła do przepisów szczególnych regulujących podejmowanie określonych działań. II. Naruszenie istotne przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, chociaż zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj.; 1. art. 40 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 45 k.p.a., a także art. 48 ust. 9 oraz art. 50 ust. 1 i 3 p.p. przez błędne przyjęcie, że pracownik upoważniony do uczestniczenia w czynnościach kontrolnych jest uprawniony także do reprezentowania przedsiębiorcy w toku postępowania administracyjnego, w tym również do odbioru decyzji administracyjnych; 2. art. 42 § 1-3 oraz art. 45 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że spółkom akcyjnym, będącym jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, można doręczać korespondencję w lokalu organu administracji publicznej lub w miejscu, gdzie zastanie się pracownika takiej jednostki organizacyjnej, - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że doręczenie A.R. osobiście w dniu 31 sierpnia 2023r. decyzji 469/2023 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni z 25 sierpnia 2023r. było skuteczne, a w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i nieuwzględnienia wniesionej skargi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą Sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącej przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017r., I GSK 2343/15). Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Należy jednakże zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżone postanowienie uznał je za zgodne z prawem. Przypomnieć należy, że decyzją z 25 sierpnia 2023r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdyni zakazał M. S.A. z siedzibą w G. wprowadzenia do obrotu handlowego w krajach Unii Europejskiej partii suplementu diety importowanej przez skarżącą, jak również zastosował opisane w treści decyzji nakazy. Powyższa decyzja została doręczona 31 sierpnia 2023r. w siedzibie organu A.R., Kierownikowi A. w P. W dniu 19 września 2023r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata B.T. (któremu pełnomocnictwa udzieliła w dniu 12 września 2023r.) wniosła odwołanie. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku postanowieniem z 11 października 2023r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ przyjął, że decyzja z 25 sierpnia 2023r. została prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącej w dniu 31 sierpnia 2023r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 14 września 2023r. Podkreślić należy, że Ł.S., Prezes Zarządu M. Spółki Akcyjnej z siedzibą w R., uprawniony do jednoosobowej reprezentacji Spółki w dniu 13 lutego 2023r. udzielił A.R. pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki "przed Powiatową Stacją Sanitarno - Epidemiologiczną w Gdyni w sprawach dotyczących granicznych kontroli importowych naszych ładunków". Wskazano również, że pełnomocnictwo ma charakter bezterminowy i upoważnia do udzielania dalszych pełnomocnictw. Tego samego dnia A.R. złożył pisemne oświadczenie, że jest pracownikiem firmy spedycyjnej T., na stanowisku Kierownika Agencji Celnej, działa w imieniu w/w firmy i jest upoważniony do reprezentowania w niniejszej sprawie klienta- M. S. A. Zgodnie z treścią ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia po dopełnieniu przez osobę odpowiedzialną za przywóz lub wywóz towarów obowiązku złożenia wniosku o przeprowadzenie granicznej kontroli sanitarnej właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadza kontrolę, w wyniku której albo wydaje świadectwo stwierdzające spełnianie przez towary wymagań zdrowotnych, albo podejmuje inne działania w przypadku stwierdzenia, że towary nie spełniają tych wymagań (art. 81- 82 ustawy). W myśl zaś art. 82 ust. 3 tejże ustawy organy celne obejmują towary objęte graniczną kontrolą sanitarną procedurą celną, zgodnie z warunkami określonymi w świadectwie stwierdzającym spełnienie przez te towary wymagań zdrowotnych albo zgodnie z działaniami, o których mowa w ust. 2. Bezspornie w niniejszej sprawie A.R. złożył w dniu 23 lutego 2023r., w imieniu M. S.A., wniosek o dokonanie granicznej kontroli sanitarnej środka spożywczego - suplementu diety oraz prowadził korespondencję e-mailową w sprawie kompletności wniosku. Na skutek przeprowadzonej kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdyni nie wydał świadectwa stwierdzającego spełnianie przez towary wymagań zdrowotnych, natomiast decyzją z 25 sierpnia 2023r. zakazał wprowadzenia do obrotu handlowego towaru objętego wnioskiem o dokonanie granicznej kontroli sanitarnej. Decyzja ta została doręczona przez organ A.R., jako pełnomocnikowi skarżącej w dniu 31 sierpnia 2023r. Jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji zakres umocowania pełnomocnika obejmował sprawy dotyczące granicznych kontroli importowych. Skoro kontrola taka kończy się wydaniem świadectwa stwierdzającego spełnianie przez towary wymagań zdrowotnych albo podjęciem innych działań w przypadku nie spełniania tych wymagań to pełnomocnik był upoważniony również do odbioru decyzji administracyjnej, co do której później strona wniosła nieskutecznie odwołanie. Organ też dokonał doręczenia wydanej decyzji ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, którym był A.R., który nie był on pracownikiem skarżącej, ale podmiotu zewnętrznego prowadzonego w formie jednoosobowej działalności gospodarczej. Tym samym nie doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 42 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że art. 61 pkt 1 lit. b ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców, reguluje kwestie wyłączenia stosowania przepisów o prowadzeniu więcej niż jednej kontroli oraz o czasie trwania kontroli w przypadku wybranych rodzajów działalności. Tym samym nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wydanie świadectwa stwierdzającego spełnienie przez towar objęty graniczną kontrolą sanitarną wymagań zdrowotnych następuje w ramach tego samego postępowania co wydanie decyzji zakazującej wprowadzanie środków spożywczych do obrotu i nakazującej wywóz środków spożywczych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd I instancji wyraził taki pogląd. WSA wskazywał natomiast na dwie okoliczności, po pierwsze, że decyzja organu I instancji jest skutkiem przeprowadzonej kontroli granicznej, a ponadto zaznaczył, że przed wydaniem decyzji administracyjnej zostało wszczęte z urzędu stosowne postępowanie administracyjne, o wszczęciu którego strona została powiadomiona zawiadomieniem z 26 lipca 2023r. Nie ulega wątpliwości, że umocowanie dla A.R. nie zostało ograniczone jedynie do złożenia wniosku o dokonanie granicznej kontroli sanitarnej czy też postępowania kontrolnego, lecz obejmuje "sprawy dotyczące granicznych kontroli importowych". Z treści art. 45 ust. 1 p.p. wynika, że kontrola ta dotyczy działalności gospodarczej przedsiębiorców. Tymczasem kontrola dokonywana po złożeniu wniosku o przeprowadzenie granicznej kontroli sanitarnej dotyczy zgłoszonego towaru, a nie przedsiębiorcy. Przepisy p.p. nie mogły być zatem naruszone, skoro nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Decyzja organu I instancji została zatem doręczona skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi – A.R. zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. Skarżąca nie wykazała natomiast, by w niniejszej sprawie ustanowiła kilku pełnomocników i wskazała pełnomocnika, któremu należy dokonywać doręczeń. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 42 § 1-3 oraz art. 45 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 42 § 1. k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. W myśl § 2 tego przepisu pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 3 zaś stanowi, ze w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Zauważyć należy, że T. prowadzona jest w ramach indywidualnej działalności gospodarczej. Osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 45 k.p.a. Osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym tak jak każdej innej osobie fizycznej, tj. zgodnie z art. 42 § 1-3 k.p.a. Powyższe oznacza, że doręczenia takiego można dokonać zarówno w miejscu pracy, jak również w lokalu organu administracji publicznej. Zatem prawidłowe było doręczenie decyzji z 25 sierpnia 2023r. A.R., działającemu jako pracownik firmy T., a jednocześnie będącemu pełnomocnikiem skarżącej Spółki M., w myśl art. 42 § 2 k.p.a. w lokalu organu administracji publicznej. W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie WSA zaakceptował stanowisko organu, że Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku prawidłowo przyjął, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło do rąk pełnomocnika w dniu 31 sierpnia 2023r., a co za tym idzie termin do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., upływał w dniu 14 września 2023r. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.),na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu w kwocie 240 zł.