II GSK 1357/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2900/21 w sprawie ze skargi P. Sp. j. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r. nr KOC/868/Dr/21 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr ZDM/GKP/R/2228a/2019/K z dnia 11 stycznia 2021 r.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. Sp. j. w W. 7012 (słownie: siedem tysięcy dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2900/21 oddalił skargę P. Sp.j. z siedzibą w W. (dalej Spółka, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z [...] września 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 24 września 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] stwierdzili umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści: "[...]". Wykonali dokumentację fotograficzną oraz sporządzili protokół, w którym zapisali zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone [...] i [...] października 2019 r. oraz 7 listopada 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 13.586,40 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. [...] w dniach od [...] września 2019 r. do [...] listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści: "[...]" o powierzchni 8,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskutek odwołania Strony, SKO decyzją z [...] sierpnia 2020 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznało, że organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego, który jednoznacznie wskazywałby, że ww. reklama znajdowała się w pasie drogowym. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] stycznia 2021r. orzekł, jak w swojej wcześniejszej decyzji i wymierzył Spółce karę 13.586,40 zł. Decyzję oparł m.in. na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.; dalej: u.d.p.), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004r. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.). Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, SKO opisaną wyhżej decyzją utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Kolegium przyjęło, że jeżeli budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, to jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Opisana sytuacja wystąpiła w sprawie. Organ wskazał m.in., że droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. Działka ewidencyjna nr [...] w całości opisana jest użytkiem "dr" - drogi, zatem nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego. Granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego była umieszczona sporna reklama, a więc znajdowała się w pasie drogowym. Wyjaśniło, że karę należy ustalić po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, po ustaleniu następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. W ocenie SKO, Zarząd Dróg Miejskich był uprawniony do kontroli pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] oraz nałożenia kary za nielegalne zajęcie tego pasa. Według wypisu z ewidencji gruntów działka ewidencyjna nr [...] jest publiczną drogą powiatową i stanowi własność m.st. Warszawy, nad którą trwały zarząd sprawuje Zarząd Dróg Miejskich. Przeprowadzona [...] września 2019 r. kontrola ww. pasa drogowego ujawniła zajęcie pasa drogowego przez szyld reklamowy o treści "[...]" o powierzchni 8,16 m2 (10,20 m x 0,80 m), co potwierdziły kolejne kontrole przeprowadzone [...], [...] października i [...] listopada 2019r. Granicę pasa drogowego wyznaczała ściana budynku, na którym była umieszczona reklama, a więc znajdowała się reklama w pasie drogowym. Budynek został wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej, który wskazuje, gdzie przebiega granica działki ewidencyjnej nr [...]. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt potwierdzała ten fakt oraz wskazywała niezmienność położenia i wielkości nielegalnie zamontowanych nośników przez określony czas. Dlatego Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie nr [...] w W. Skarżąca w odwołaniu nie podnosiła, by reklamy były demontowane w okresie między kontrolami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki na decyzję SKO, nie uznał środka odwoławczego za zasadny. Kierując się treścią art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. będącego podstawą wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej, SKO podało, że okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia omawianej kary pieniężnej: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Z przepisu tego nie wynikają jakiekolwiek inne warunki nałożenia kary. Istotne okoliczności powinny być ustalone przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Co do podmiotu odpowiedzialnego, WSA, odwołując się do orzecznictwa, podał, że podmiotem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy i on jest stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym. W ocenie WSA, organy prawidłowo ustaliły, że to Skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie szyldu reklamowego "[...]" o powierzchni 8,16 m2 (10;20 m x 0,80 m). - bez zezwolenia zarządcy drogi i dlatego jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Wykazały też okres nielegalnego zajęcia od [...] września 2019 r. do [...] listopada 2019r. ww. pasa drogowego ul. [...] [...] w W. – będącego drogą powiatową. Granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym była umieszczona reklama, która tym samym znajdowała się w pasie drogowym. Według WSA, wystarczające dla powyższych ustaleń były: wypis i wyrys z ewidencji gruntów, protokoły kontroli i dokumentacja fotograficzna. Na podstawie ww. dowodów można było określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa reklamy Skarżącej. Spółka wartości tych dowodów nie podważyła skutecznie. Sąd I instancji podkreślił, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów. Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo. Sąd I instancji podał, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. W zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych; zawierała wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a., w tym uzasadnienie faktyczne – zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą oddalenia skargi Spółki był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Z wyrokiem powyższym nie zgodziła się Spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżąca wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy; zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wnosiła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że skarga na decyzję Kolegium została oddalona pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy mimo, że znajduje się ona nad cokołem graniczącym z chodnikiem wzdłuż całej ściany budynku, a nie bezpośrednio nad chodnikiem; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że skarga na decyzję Kolegium została oddalona pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie przez organ prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zastosowanie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 u.d.p. i wymierzenie kary pieniężnej mimo braku podstaw w stanie faktycznym i bez jednoznacznego ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez sporządzenie przez Sąd niekompletnego uzasadnienia, bez wskazania, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął Sąd za podstawę orzekania oraz zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego Sąd w identycznym stanie faktycznym, w odniesieniu do tej samej Strony, w odniesieniu do tego samego nośnika reklamowego, orzekając niemal w tym samym składzie wydał całkowicie odmienne rozstrzygniecie niż w sprawie o sygn. VI SA/Wa 1124/21 (wyrok WSA z dnia 22 lipca 2021r.). Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W uzasadnieniu skargi Skarżąca kasacyjnie Spółka powołała argumenty na poparcie zarzutów. Organ nie zajął stanowiska względem skargi kasacyjnej. Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy: skarżącej kasacyjnie Spółki oraz organu - Kolegium podtrzymali dotychczasowe stanowiska zajmowane przez reprezentowane przez nich strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Spółki jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Na wstępie za nieuzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymaga wyjaśnienia, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA z: 20 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1844/21; 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11 opubl., jak niżej cytowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Na wojewódzkim sądzie administracyjnym spoczywa zatem obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, aby w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje Spółka, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i do tego odwołując się do sprawy, która nie była przedmiotem oceny Sądu I instancji. Wbrew twierdzeniom Skarżącej kasacyjnie, wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są w wystarczającym stopniu zrozumiałe i jasne. W tej sytuacji, brak jest podstaw do podzielenia stanowiska Spółki, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego w pkt 1., należało uznać za zasadne podnoszenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji oddalenia przez WSA skargi Spółki, mimo niepodjęcia przez organ niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego skutkującej bezpodstawnym przyjęciem, że materiał ten był wystarczający do udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy i nałożenia kary pieniężnej. Odnosząc się do wspomnianego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowana w kwestionowanym zakresie ocena prawna Sądu I instancji, jest błędna, podobnie jak uznane przez WSA ustalenia faktyczne organu i tym nie może być uznana za wystarczającą do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Kontrolujący decyzje Sąd I instancji oraz kontrolowane organy nie uwzględniły bowiem, że w sprawach z zakresu wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 u.d.p.) ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia muszą być nie tylko niewątpliwe, lecz także i przede wszystkim muszą bazować na wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia. Określenie granic pasa drogowego wymaga doprecyzowania jak należy rozumieć to pojęcie, a więc jakie jest znaczenie materialnoprawne pojęcia pas drogowy. Przepis art. 4 pkt 1 u.d.p. przewiduje, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ustawodawca w tej definicji nie odsyła do innych przepisów wyjaśniających pojęcie pasa drogowego. Zdaniem NSA oznacza to, że to pojęcie ma charakter autonomiczny, czyli może być ustalane na gruncie u.d.p. Skoro z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim, dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego, istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. Omawiany przepis nie wskazuje, jakie płaszczyzny wyznaczają granice przestrzenne pasa drogowego, zatem należy przyjąć, że granice takie wyznaczają proste ustalające granice pasa na gruncie oraz że granice takie mają przestrzennie kształt płaszczyzn. W związku z powyższym należy przyznać rację Skarżącej kasacyjnie Spółce, podważającej ocenę WSA, który nie miał wątpliwości, że zebrane i włączone do akt administracyjnych przez kontrolowane organy dowody (protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej) pozwalały na jednoznaczne określenie przebiegu linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa szyldu spornej reklamy. Zdaniem Spółki zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wykluczenie poglądu Strony, że sporny szyld w ogóle nie wisiał nad pasem drogowym, a nad cokołem/opaską, będącego elementem budynku, który (a nie ściana) graniczy z chodnikiem. Podzielając zarzuty Skarżącej, należy stwierdzić, że zasadniczym błędem kontrolowanych organów było zaniechanie wykazania – za pośrednictwem załączonej z urzędu do akt sprawy dokumentacji inwestycyjnej oraz geodezyjno-kartograficznej – przebiegu granic spornego pasa drogowego, który miał zostać nielegalnie zajęty w określonym fragmencie przez szyld z reklamą, należący do Strony. W tym zakresie w orzecznictwie od dawna eksponuje się obowiązek organów orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy w zakresie jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1598/21 i II GSK 1626/21; 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 289/21 i II GSK 1494/21; 6 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 626/21; 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 692/23). Z wyroków tych jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodem źródłowym tego rodzaju jest dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r., oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych opubl. Dz.U. Nr 32, poz. 393 z późn. zm.). W orzecznictwie NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. (por. wyroki NSA o sygn.: II GSK 1598/21 i II GSK 1626/21 oraz powołane w nich orzecznictwo), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska). Nie znajduje natomiast uzasadnienia normatywnego pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu). Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej. Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie ocenił należycie, czy organy nie uchyliły się od obciążającego je obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego prawidłowej oceny, co zasadnie zarzuca skarga kasacyjna. Dołączony wypis z rejestru gruntów bez dołączenia wyrysu z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionym na niej flamastrem usytuowaniem spornej reklamy, pozostający w sprzeczności co do miejsca lokalizacji na budynku (nie wspominając o pasie drogowym) spornej reklamy z dokumentacją fotograficzną oraz dowodami zebranymi w sprawie II GSK 2743/21 (powoływana przez Spółkę sygn. akt VI SA/Wa 1124/21) potwierdzały zarzuty Skarżącej. Z opisanych względów przedwczesne byłoby dokonanie przez NSA oceny nałożenia kary na obecnym etapie sprawy, wobec opisanej niepewności co do ustaleń faktycznych w kwestii umieszczenia reklamy w pasie drogowym powodujących, że w tej sprawie nie jest pewne czy w ogóle zachodzą podstawy nałożenia kary pieniężnej. Dlatego NSA nie uwzględnił zarzutu z pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie NSA uznał, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Ponieważ zdaniem NSA zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi Spółki na zaskarżoną decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję nakładającą na Spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, skarga została uznana za zasadną, co skutkowało jej uwzględnieniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zgodnie z art. 135 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien, biorąc pod uwagę zawartą powyżej ocenę prawną, dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego co do okoliczności faktycznej umieszczenia bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym i dopiero na tej podstawie rozważyć możliwość nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej. Wydane rozstrzygnięcie powinno też zostać prawidłowo uzasadnione, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.), mając na uwadze, że ten sam adwokat prowadził sprawę w obu instancjach.