II GSK 1356/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 53/23 w sprawie ze skargi R.Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 listopada 2022 r. nr BP.501.2070.2022.1284.SZ16.290872 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R.Ż. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 53/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę R.Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 8 listopada 2022 r. nr BP.501.2070.2022.1284.SZ16.290872 utrzymującą w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 września 2022 r. o nałożeniu na R.Ż. kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji w podstawie prawnej wyroku wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.Ż. (dalej: skarżący) zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych; skarżący oświadczył również, iż zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: - art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć; 2. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2000,00 zł; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że spełnione zostały przesłanki nałożenia kary pieniężnej na stronę w sytuacji, gdy nie miała ona wpływu na powstanie naruszeń. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się podstaw przypisania stronie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (lp. 9.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), a w konsekwencji odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł za to naruszenie. Zwłaszcza, że nie sprzeciwiał się temu przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tego wniosku podkreślić, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Odnosząc się z perspektywy przedstawionych uwag wprowadzających do oceny zasadności – a co za tym idzie skuteczności – zarzutów z pkt 1 oraz pkt 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym – co uzasadnia, aby wobec komplementarnego charakteru tych zarzutów rozpoznać je łącznie – trzeba stwierdzić, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej nie podważają one jednak zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Z wymienionego przepisu prawa wynika – zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do konwencji językowej, którą operuje ustawodawca – że przesłanki jego stosowania aktualizują się w sytuacji, gdy "okoliczności i dowody wskazują na braku wpływu na powstanie naruszenia", które nastąpiło "wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że mowa jest w nim nie tylko o braku możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności – w odniesieniu do których przyjmuje się, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot nie był w stanie przewidzieć nawet przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2221/21; 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20; 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1447/19; 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 696/20; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1046/19) – ale również o braku wpływu na powstanie naruszenia, co wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji – a mianowicie, przeciwstawnym spójnikiem "a" – wymaga łącznego zaktualizowania się tak określonych przesłanek jego stosowania. Co przy tym nie mniej istotne – a wymaga to szczególnego podkreślenia wobec argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. s. 8) – natura oraz logika rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zakłada, że jego adresatem nie jest organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, który miałby z urzędu prowadzić ustalenia w zakresie wyznaczonym treścią tego przepisu prawa – a więc inaczej, co oczywiste, niż w sytuacji odnoszącej się do uprzedniego już nałożenia kary za naruszenie stwierdzone przez inny uprawniony organ, czy też w sytuacji dotyczącej przedawnienia prawa nałożenia kary pieniężnej (art. 92c ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o transporcie drogowym) – lecz przewoźnik, wobec którego toczy się w postępowanie w sprawie nałożenia kary. To on jest zobowiązany wykazać zaistnienie okoliczności aktualizujących przesłanki stosowania tego przepisu prawa, a więc innymi słowy wykazać zaistnienie przesłanek, które miałyby wyłączać jego odpowiedzialność za przypisane mu naruszenie (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 787/21; 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1207/20; 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1462/18 i II GSK 1473/18; 12 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4301/17 i sygn. akt II GSK 3879/17; 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14). Innymi słowy, to na podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywa – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego – ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 366/23; 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 598/20; 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 22/22; 7 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2723/17; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 203/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20). Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że omawiane zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości podejścia Sądu I instancji do rozumienia, ani też zastosowania – jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zwłaszcza, gdy w uzasadnieniu tego wniosku – oraz w korespondencji do przedstawionego powyżej rozumienia przywołanego przepisu prawa – podkreślić, że eksponując zagrożenie epidemią COVID-19 – którego to argumentu Sąd w składzie orzekającym w sprawie w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa – oraz podnosząc w tym kontekście okoliczność zakażenia przedsiębiorcy wirusem COVID-19, strona skarżąca nie przedstawiła jednak na tą okoliczność żadnych dowodów, ani w toku postępowania wyjaśniającego przed organami administracji publicznej – nic takiego bowiem nie wynika z akt administracyjnych sprawy (ani też z pisma strony z dnia 27 sierpnia 2022 r., ani też z odwołania od decyzji organu I instancji ) – ani też w toku postępowania sądowoadministracyjnego, co gdyby nastąpiło, z całą pewnością nie byłoby pozbawione prawnie istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wobec jego jednoznacznej treści oraz logiki rozwiązania prawnego przyjętego na jego gruncie sprzeciwia się zaś możliwości oceny odnośnie do aktualizacji przesłanek jego stosowania tylko i wyłącznie na podstawie samego oświadczenia, czy też samego twierdzenia jego adresata o zaistnieniu określonych zdarzeń, albowiem wymaga on, aby to "okoliczności i dowody wskazywały na brak wpływu na powstanie naruszenia", które nastąpiło "wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Co więcej, dla uwolnienia się od odpowiedzialności nie jest również wystarczające wykazanie braku winy, w tym poprzez eksponowanie – tak jak w rozpatrywanej sprawie – okoliczności, że kierowca samowolnie użył przyczepy innej, niż powinien był użyć, czy też innych jeszcze okoliczności odnoszących się do samych zasad oraz sposobu organizowania operacji przewozowych w przedsiębiorstwie (zob. dla porównania np. wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2221/21; 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1303/19; 30 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 968/19 i II GSK 1063/19; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1147/19 i II GSK 1199/19; zob. również wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 904/13) zwłaszcza, gdy podkreślić, że nie wyłączają one, ani też nie modyfikują zasad i zakresu odpowiedzialności przedsiębiorcy, a wręcz potęgują potrzebę właściwego zorganizowania pracy. Omawiane zarzuty należało więc uznać za niezasadne. Skutku oczekiwanego przez stronę nie może również odnieść zarzut z pkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jeżeli bowiem, przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ma – jak należy wnioskować na podstawie jego treści oraz funkcji – charakter przepisu kompetencyjnego, który określając treść kompetencji organu administracji publicznej nie określa jednocześnie przesłanek wykonywania tej kompetencji – a mianowicie przesłanek podejmowanego na ich podstawie rozstrzygnięcia – to wydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia mieszczące się w zamkniętym katalogu wyznaczonym treścią art. 138 k.p.a. – chyba, że Sąd I instancji stwierdziłby, że w tej mierze jest jednak inaczej, a nic takiego nie wynika jednak z uzasadnienia kontrolowanego wyroku, ani też z akt administracyjnych sprawy – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może uzasadniać wniosku, że wydanie decyzji niekorespondującej z oczekiwaniami jej adresata dowodzi naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny wymienionego przepisu prawa, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.