II GSK 1351/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del.WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 311/20 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 grudnia 2019 r. nr DNR-1/52/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktu wobec stwierdzenia usunięcia przyczyn zagrożenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. D. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem I instancji") wyrokiem z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 311/20, uwzględnił skargę P. D. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej zwanego "Prezesem UOKiK") z dnia 5 grudnia 2019 r. w przedmiocie ogólnego bezpieczeństwa produktu, uchylając tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 11 października 2019 r. w zakresie pkt. 1 oraz orzekając o zwrocie kosztów postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W trakcie kontroli nr: NR.8361.301.2018JZ.GO, inspektorzy reprezentujący Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej poddali nosidełko "B." 3,5 kg - 11 kg ocenie bezpieczeństwa w oparciu o przepisy Ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, posiłkując się wymaganiami normy PN-EN 13209¬2:2016-04 Artykuły dla dzieci - Nosidełka dla dzieci - Wymagania bezpieczeństwa i metody badań - Część 2: Nosidełko miękkie, zwanej dalej "normą". Ponadto, próbka nosidełka została przekazana do Laboratorium Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Lublinie zwanego dalej: "Laboratorium UOKiK w Lublinie", w celu przeprowadzenia badań laboratoryjnych. Badania laboratoryjne nosidełka przeprowadzone przez Laboratorium UOKiK w Lublinie wykazały, że produkt nie spełnia wymagań wskazanych w punkcie 8.5 normy, gdyż w trakcie badania przeprowadzanego zgodnie z punktem 8.5.2 ww. normy wyłamaniu uległ zamek boczny, zatrzask w podwójnej sprzączce na dole nosidełka oraz klamerka paska w górnej części i nastąpiło wypadnięcie obciążnika do badań. Tym samym w trakcie badania elementy mocujące i regulujące nosidełko służące do zabezpieczenia dziecka otworzyły się i produkt nie działał zgodnie z jego przeznaczeniem (sprawozdanie z badań nr 193/2018 z dnia 24 września 2018 r.). W toku postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK jako organu I instancji, strona postępowania zwróciła się o zbadanie próbki kontrolnej nosidełka. Wobec powyższego, Prezes UOKiK przeprowadził dowód z opinii - akredytowanego Instytutu Techniki G. w G. mającego na celu ustalenie, czy produkt spełnia wymagania określone w pkt 8.5 normy, a tym samym, czy jest bezpieczny dla konsumentów. Pismem z 6 czerwca 2019 r. przekazano wyniki badań próbki rozjemczej nosidełka, z których wynikało, że produkt nie spełnia wymagań bezpieczeństwa określonych w pkt 8.5 normy. Ze sprawozdania z badań nr 325/DLS/2019 wynika, że w toku badań nastąpiło pęknięcie i wyrwanie dwóch zamków bocznych, rozerwanie prawego paska z klamrą do podparcia głowy oraz pęknięcie prawej sprzączki klamry podwójnej. Wobec powyższego, strona postępowania poinformowała dystrybutorów o konieczności sprawdzenia i wycofania z rynku nosidełek oznaczonych kodem kreskowym 7317680230713 oraz za pośrednictwem ostrzeżenia umieszczonego na swojej stronie internetowej poinformowała o zaistniałej sytuacji konsumentów. W konsekwencji powyższego, Prezes UOKiK uznał, iż usunięte zostały przyczyny zagrożeń stwarzanych przez przedmiotowe nosidełko. Decyzją z dnia 11 października 2019 r. Prezes UOKiK na podstawie: 1) art. 24 ust. 14 pkt 2 w związku z art. 13 ustawy z 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. z 2016 r. poz. 2047; dalej jako: "ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie ogólnego bezpieczeństwa nosidełka B. 3,5 kg - 11 kg, wprowadzonego na rynek przez skarżącego, Prezes UOKiK stwierdził, że przedsiębiorca usunął przyczyny zagrożeń stwarzanych przez ten produkt i umorzył postępowanie administracyjne; 2) art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa jako bezprzedmiotowe; 3) art. 25a ust. 1 i 6 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów zobowiązał skarżącego do uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty w wysokości 333 zł, stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Laboratorium Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z siedzibą w Lublinie; 4) art. 25a ust. 1 i 6 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, zobowiązał skarżącego do uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty w wysokości 1353 zł, stanowiącej równowartość kosztów badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez biegłego - Instytut Techniki G. z siedzibą w G. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1 decyzji z dnia 11 października 2019 r. Decyzją z dnia 5 grudnia 2019 r. Prezes UOKiK utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zaskarżonej części. Organ odwoławczy wskazał, iż nie znajdują uznania zarzuty skarżącego zmierzające do uznania, że produkt jest bezpieczny, tylko ze względu na fakt, iż obalenie domniemania zgodności z normą nie jest jednoznaczne z tym, że produkt jest niebezpieczny. Zdaniem Prezesa UOKiK ocena okoliczności niniejszej sprawy przemawia za uznaniem, w obliczu obalenia domniemania zgodności z normą oraz w związku z brakiem dowodów na okoliczności wyeliminowania przyczyn, będących podstawą ich obalenia, w świetle ustalonych w toku kontroli zagrożeń jakie stwarza produkt, istnieją podstawy do uznania go za produkt niebezpieczny. Sąd I instancji uwzględnił skargę skarżącego. Zdaniem WSA, należy przyznać rację skarżącemu co do tego, że umorzenie postępowania na podstawie art. 24 ust. 14 pkt 2 w związku z art. 13 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów zawiera w sobie stwierdzenie faktu, iż nosidełka nie są produktem bezpiecznym. Sądu I instancji stwierdził, iż należy także podzielić stanowisko skarżącego, iż z art. 6 ust. 1 i 3 wynika, iż w niniejszym postępowaniu organ obowiązany był poddać ocenie wszelkie możliwe do zweryfikowania przesłanki określone w ust. 3 pkt 1 art. 6 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Zgodnie z ww. przepisem, w przypadku gdy brak jest szczegółowych przepisów Wspólnoty Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa określonego produktu, produkt wprowadzony na rynek polski uznaje się za bezpieczny, jeżeli spełnia określone odrębnymi przepisami polskimi szczegółowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa produktów. WSA uznał, iż organ dopuścił się niepełnego wyjaśnienia podnoszonych w toku postępowania przez stronę skarżącą okoliczności faktycznych w związku z praktycznie całkowitym pominięciem przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 oraz 6 ust. 3 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i poprzestanie na ocenie niespełniania wymogów bezpieczeństwa zakwestionowanego produktu - partii nosidełek dla dzieci B. wyłącznie na podstawie ich niezgodności z Polską Normą 13209, polegającym na negatywnym wyniku badania próbki ww. produktu w warunkach laboratoryjnych przy pomocy obciążnika 15 kg, podczas, gdy przedmiotowa partia nosidełek była oznakowana przez producenta jako przeznaczona dla dzieci o wadze od 3,5 kg do 11 kg. Zdaniem Sądu I instancji, w powtórnie prowadzonym, na skutek niniejszego wyroku, postępowaniu, organ winien, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu, dokonać czynności dowodowych pod kątem spełniania przez kwestionowane produkty wymogów bezpieczeństwa, w zakresie parametru wytrzymałości. Przede wszystkim należy zbadać i ocenić, czy sposób oznakowania nosidełek B. spełnia wszelkie warunki uznania produktu za produkt bezpieczny, zawarte w art. 4 ustawy o bezpieczeństwie ogólnym produktów i czy rzeczywiście niweluje mogące się pojawić zagrożenie. Podsumowując, WSA uznał, że organ dokonał niepełnej oceny bezpieczeństwa zakwestionowanego produktu, pomijając przesłanki przewidziane w art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, czym naruszył przepisy prawa materialnego. Uchybił tym samym zasadzie całościowego gromadzenia materiału dowodowego oraz obowiązkowi poddania go wszechstronnej analizie, zawartych w art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki uzupełnionego w ten sposób postępowania dowodowego posłużą organowi jako punkt wyjścia do dalszych rozważań co do ewentualnego zniwelowania zagrożenia wynikającego z negatywnego wyniku wytrzymałości nosidełka, badanego pod kątem zgodności z Normą 13209, przy zastosowaniu metodologii wskazanej w pkt 8.5. (przy użyciu obciążnika 15 kg), poprzez zastosowanie odpowiednich oznakowań produktu, przewidujących limit dopuszczalnej wagi przenoszonego dziecka (11 kg). Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że kryteria zawarte w art. 6 ust. 1 i 3 należy wziąć pod uwagę łącznie, w sytuacji kiedy to art. 6 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów określa hierarchię kryteriów precyzującą kolejność stosowania przepisów i kryteriów na podstawie których dokonuje się oceny bezpieczeństwa produktów; b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy to ocena bezpieczeństwa produktu dokonana została w oparciu o normę będącą transpozycją normy europejskiej uznanej przez Komisję Europejską za zgodną z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów, do których odniesienie Komisja Europejska opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów poprzez stwierdzenie, że dokonanie oceny bezpieczeństwa produktu zostało dokonane wyłącznie w oparciu o normę 13209 oraz ocena bezpieczeństwa dokonana w oparciu o wyniki badań na zgodność z ww. normą, mogą podlegać zmianom lub ograniczeniu poprzez wskazanie stosownych oznaczeń produktu. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego kasacyjnie organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.sa, które w sprawie nie występują. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego wskazany w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej, polegający na błędnej wykładni art. 6 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie (u.o.b.p.) produktów przez pominięcie hierarchicznej struktury stosowania tego przepisu, oraz uznanie, że kryteria uznania produktu za bezpieczny, określone w ust. 1 i ust. 3 art. 6 ww. ustawy, powinny zostać rozważone łącznie. Taki sposób wykładni art. 6 u.o.b.p. jest oczywiście błędny, a jego przyjęcie ujawniło dalsze wady zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy wskazać, że ogólna definicja produktu bezpiecznego wynika z art. 4 u.o.b.p. W art. 5 ust. 1 ww. ustawy ustanowiono również zasadę, że produkt, który nie spełnia wymagań określonych w art. 4, nie jest produktem bezpiecznym. Ustawodawca przewidział jednak w art. 6 u.o.b.p. system domniemań, który pozwala na uznanie danego produktu za bezpieczny, jeżeli są spełnione warunki określone w tym przepisie. Warunki te podlegają sprawdzeniu, zgodnie z hierarchiczną strukturą stosowania art. 6, poczynając od ust. 1, następnie – w razie braku możliwości jego zastosowania – przechodząc do ust. 2, a w razie niemożności zastosowania ust. 1 i 2 – kończąc na ust. 3. Trzeba jednak zastrzec, że kolejne etapy stosowania kryteriów określonych w ust. 1-3 są rozłączne i – wbrew ocenie Sądu I instancji – nie można dokonywać łącznej oceny ich spełnienia. Sąd Wojewódzki wyraził zatem błędną ocenę, gdyż z jednej strony stwierdził, że "z art. 6 ust. 1 i 3 wynika, iż w niniejszym postępowaniu organ obowiązany był poddać ocenie wszelkie możliwe do zweryfikowania przesłanki określone w ust. 3 pkt 1) art. 6" u.o.b.p., a następnie – cytując ust. 1-3 art. 6 ww. ustawy – nakazał organowi, aby "powyższe kryteria" wziął "pod uwagę łącznie". Nie jest natomiast dopuszczalne "łączne" lub równoległe badanie spełnienia kryteriów określonych w kolejnych częściach art. 6 (ust. 1, 2 i 3 ). Jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w ust. 1 art. 6 (brak jest szczegółowych przepisów Wspólnoty Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa określonego produktu oraz odrębnych przepisów polskich określających szczegółowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa produktów), konieczne jest sprawdzenie spełnienia warunków określonych w ust. 2 art. 6 (czy są określone wymagania wynikające z norm krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej, będących transpozycją norm europejskich uznanych przez Komisję Europejską za zgodne z przepisami dotyczącymi ogólnego bezpieczeństwa produktów, do których odniesienia Komisja Europejska opublikowała w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, oraz czy produkt spełnia te wymagania), jeżeli nie ma przepisów, o których mowa w art. 6 ust. 1, lub norm, o których mowa w art. 6 ust. 2, albo jeżeli produkt nie jest zgodny z tymi normami, należy przejść do oceny bezpieczeństwa produktu zgodnie z art. 6 ust. 3 oraz wskazanych tam zasadniczych kryteriów oceny, z uwzględnieniem treści art. 4 i 5 u.o.b.p. Z tych względów, wobec zasadniczej wadliwości przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 6 u.o.b.p. oraz braku dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.