II GSK 1344/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 766/23 w sprawie ze skargi Ł.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 marca 2024r., sygn. III SA/Gl 766/23, po rozpoznaniu skargi Ł. H. (dalej: Strona) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium, SKO) z 19 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z 3 marca 2023r. (dalej: Prezydent) w przedmiocie cofnięcia Stronie uprawnień do kierowania pojazdami oraz orzekł o zwrocie Stronie kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgadzając się z powyższym wyrokiem wystąpiło ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżyło ww. orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1364; dalej: p.p.s.a.) zarzuciło ww. wyrokowi: I. odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1: Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 2, 4 i 7 ustawy z dnia z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz.735; dalej: u.k.p.) poprzez uznanie, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w tych przepisach podlegają ocenie organów ,,pod kątem zachowania kryteriów .wyznaczonych przez art. 7, 77 § 1 k.p.a., pod kątem spełniania wymagań opinii biegłego'', podczas gdy stanowią one dokumenty urzędowe, a organy są nimi związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 2, 4 i 7 u.k.p. poprzez przyjęcie, że organy administracji mogą wnosić o wyjaśnienie niejasności takiego orzeczenia, a także wystąpić o kolejne orzeczenie lekarskie, co jest sprzeczne z art. 79 ust. 4 i 7 u.k.p., który po wyczerpaniu trybu odwoławczego, statuuje ostateczność orzeczenia lekarskiego; II. Zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 dotyczącego kosztów postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty SKO wnosiło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Strony, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO powołało argumenty na poparcie zarzutów. Strona nie zajęła stanowiska odnośnie do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy na wstępie wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona – w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wymaga także wyjaśnienia, że w myśl art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Wobec powyższego NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonych wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia dotyczące mających, według skarżącego, miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego (poprzez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie), czy też procesowego. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Ponadto, wobec braku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd odwoławczy może odnieść się do kwestii prawa materialnego tylko w zakresie koniecznym ze względu na podniesione zarzuty procesowe. W konsekwencji Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do kwestionowania wykładni przepisów prawa materialnego poczynionej przez Sąd I instancji, a zakres związania wykładnią prawa materialnego wytycza granice skuteczności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej. Kierując się powyższymi zasadami i mając na względzie treść zgłoszonych w skardze kasacyjnej Kolegium zarzutów, szczególnie w jej pkt I.ppkt 1. i 2, to mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zdaniem NSA, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a skarga kasacyjna generalnie nie miała uzasadnionych podstaw. Ponadto z uwagi na sposób sformułowania zarzutów z pkt I., w których kasator odwołuje się do naruszenia art. 79 ust. 2, 4 i 7 u.k.p. w powiązaniu z przepisami k.p.a., a także argumentację przytoczoną przez SKO na poparcie jego twierdzeń, w ocenie Sądu odwoławczego, należało rozpoznać je łącznie. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji, stwierdził, że orzeczenia lekarzy stanowiące podstawę do cofnięcia, na mocy art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p., uprawnień do kierowania pojazdami, są dowodami w znaczeniu art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., będącymi w istocie opiniami biegłych, które mogą podlegać ocenie pod względem formalnym, z mocy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., uznał, że opinie były niejasne, a także przedwczesne, bo nie opierały się na pełnym, koniecznym materiale dowodowym, podczas gdy skarżący kasacyjnie organ podkreślał, że orzeczenia lekarskie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 k.p.a., którymi organy są związane i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami. Należy generalnie podzielić stanowisko Kolegium, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w Rozdziale 12 u.k.p. stanowią środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., tj. dokument urzędowy, a nie dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 152/19; 16 października 2013r., sygn. I OSK 952/12 i powołane tam orzecznictwo; opubl. podobnie jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wprawdzie przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów, ale ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji orzeczeń lekarskich w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem związanego z takim dokumentem domniemania prawdziwości możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 u.k.p. (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1243/17). Zgodnie z art. 79 ust. 4-7 u.k.p. osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81. Ponowne badanie lekarskie jest przeprowadzane na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy. Jednostka, o której mowa w ust. 4, mająca przeprowadzać badania w trybie odwoławczym powinna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (w sprawie była to I. w Ł.). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne. Nie ulega wątpliwości, że Strona wyczerpała powyższy tryb. WSA co do braku możliwości kwestionowania zawartości merytorycznej orzeczeń lekarskich nie miał wątpliwości i że powinno to być rozstrzygnięte w trybie art. 79 ust. 4-7 u.k.p. (s. 7, 9 uzasadnienia wyroku). Jednakże zastrzeżenia Sądu I instancji nie zmierzały do podważenia prawidłowości treści merytorycznej obu orzeczeń lekarskich (W. w K. P. w S. z 18 maja 2022 r. i ww. I. z 9 listopada 2022 r.), której kontrola możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze (por. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1859/10), ale dotyczyły rozbieżności w ich treści, szczególnie orzeczenia W., jak i między treściami obu orzeczeń w istotnym zakresie. Sąd I instancji bowiem dostrzegł rozbieżności, wręcz sprzeczne zalecenia w orzeczeniu lekarskim W., albowiem lekarz rozpoznawszy zespół zależności alkoholowej i uzależnienie mieszane z wywiadu, wskazywał na konieczność zaprzestania spożywania napojów alkoholowych, zaprzestania używania środków psychoaktywnych, kontunuowanie abstynencji. Wskazywał także na konieczność udokumentowania przez Stronę co najmniej rocznej abstynencji. Jak słusznie zauważył WSA: "nie można jednocześnie spożywać napojów alkoholowych i dopiero zaprzestać w przyszłości ich spożywania w wyniku realizacji zaleceń i jednocześnie w dacie badania kontynuować abstynencji; albo osoba badana spożywa alkohol i dopiero musi tego zaprzestać albo utrzymuje abstynencję, te dwa stany nawzajem się wykluczają." (s. 7 uzasadnienia wyroku). Jak zauważył słusznie WSA, w przypadku stwierdzenia uzależnienia czy nadużywania alkoholu, innych środków działających podobnie do alkoholu, orzeczenie lekarskie powinno było spełniać nie tylko wymogi określone we wzorze z załącznika nr 9 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2020 r., poz. 2213), ale także w załączniku nr 4 w zw. z § 5 pkt 3 ww. rozporządzenia. W tym ostatnim załączniku bowiem określono szczegółowe warunki badania lekarskiego w zakresie układu ruchu, układu oddechowego, czynności nerek, stanu psychicznego, objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu lub jego nadużywanie, objawów wskazujących na uzależnienie od środków działających podobnie do alkoholu lub ich nadużywanie oraz stosowania produktów leczniczych mogących mieć wpływ na zdolność do kierowania pojazdami. Konfrontując treść orzeczenia w zakresie postawionej diagnozy przez lekarza z W. z opisanymi zaleceniami, słusznie Sąd I instancji doszedł do wniosku o istnieniu sprzeczności w treści omawianego orzeczenia. Organ do wymogów orzeczenia lekarskiego określonych w załączniku nr 4 ww. rozporządzenia nie odniósł się, mimo że nie było kwestionowane schorzenie Strony. Z kolei w orzeczeniu I., mimo że zostało wydane wskutek wniosku Strony o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, w myśl art. 79 ust. 4 u.k.p. (Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81), po przeprowadzeniu ponownego badania Strony, w żaden sposób nie odniesiono się do orzeczenia lekarskiego W., mimo że i to orzeczenie lekarskie powinno spełniać wyżej opisane wymogi. Słusznie uchybienie to we wspomnianym orzeczeniu w przypadku badania Strony, u której przecież rozpoznano schorzenie wymagające dodatkowych warunków badania określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia podniósł WSA. Skoro organ podkreślał, że badanie na podstawie art. 79 ust. 4-7 u.k.p. zostało przeprowadzone wskutek wniosku Strony i zostało wydane kolejne orzeczenie lekarskie, to z uwagi na charakter choroby Strony powinno być odniesienie do wcześniejszego orzeczenia lekarskiego, a przynajmniej określenie przyczyny stwierdzonego przeciwwskazania zdrowotnego do kierowania pojazdami. A w orzeczeniu lekarskim Instytutu określono natomiast termin kolejnego badania oraz rozszerzono zakres kategorii pojazdów, co do których kierowania stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych u Strony. Zasadnie WSA stwierdził, że opisane rozbieżności między orzeczeniami lekarskimi powinny były zostać wyjaśnione, bo wydane w trybie wyznaczonym przez ust. 4-7 art. 79 u.k.p. orzeczenie lekarskie Instytutu nie wyjaśniło ww. wątpliwości. Przy tego rodzaju rozbieżnościach, w warunkach tej sprawy organ nie mógł odwoływać się do art. 79 ust. 7 u.k.p., że był związany orzeczeniem lekarskim wydanym po przeprowadzeniu ponownego badania w ww. Instytucie. Z powyższych względów, mimo wskazanych uchybień w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie było podstaw do uznania za zasadne pkt I ppkt 1. i 2 skargi kasacyjnej. Mając na uwadze wymogi dotyczące konstrukcji skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek jednoznacznego wskazania naruszonych przepisów i charakteru naruszenia. Skarżący kasacyjnie organ nie określił w pkt II., jakie przepisy zostały naruszone wskutek przyznania Stronie zwrotu kosztów postępowania. Dlatego zarzut ten okazał się nieskuteczny. Z powyższych względów skargę kasacyjną należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić.