II GSK 1329/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 950/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia dniu 15 października 2014 r. oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 grudnia 2013 r. nr w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 7 marca 2013 r. o godz. 13:30 w Warszawie na ul. G. funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji poddał kontroli drogowej samochód marki F. F. o nr rej. [...] kierowany przez J. K. (nazywanego dalej: "skarżącym"). Skarżący okazał do kontroli dokumenty: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z polisą OC, licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Burmistrza Wołomina, świadectwo legalizacji ponownej taksometru, orzeczenie lekarskie i psychologiczne, książkę kasy fiskalnej. W trakcie kontroli ustalono, że skarżący przewoził pasażera z ul. S. na ul. G. w W., który oświadczył, że taksówkę zamówił telefonicznie celem wykonania wspomnianego kursu. Odnotowano, że na dachu kontrolowanego pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne z napisem "G. C. T." oraz numer "[...]". Na bokach pojazdu znajdował się napis "N. K. w W. G. C. T. [...] [...]" oraz "[...]" . W pojeździe znajdował się taksometr E. T. Ustalenia kontroli odnotowano w protokole kontroli z dnia 7 marca 2013 r. nr [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 2 października 2013 r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265, nazywanej dalej "u.t.d.") nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, stosownie do art. 5b w zw. z art. 6 oraz na podstawie lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Organ stwierdził, że analiza trasy pokonanej przez pojazd wykazała, że skarżący poruszał się na życzenie klienta po Warszawie, świadcząc tym samym usługę przewozu na tym obszarze bez licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 1, 4, 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6, art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.t.d. utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 października 2013 r. W ocenie GITD w stanie faktycznym sprawy zaszły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie drogowego transportu taksówką. Zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż nie miały potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynikało, że w dniu kontroli, tj. 7 marca 2012 r., strona będąc w Warszawie podjęła się realizacji kursu po terenie Warszawy. Z treści notatki urzędowej i załącznika do protokołu wynikało wprost, że pasażerka zamówiła telefonicznie kurs z ul. S. w Warszawie na ul. G. w Warszawie. Potwierdzeniem zrealizowania ww. przewozu jest również okazany przez Stronę paragon fiskalny wystawiony na kwotę 20,60 złotych. Okazana do kontroli licencja uprawniała kierującego do wykonywania przewozów drogowych tylko i wyłącznie na terenie Miasta i Gminy Wołomin. Przedstawiona przez kierowcę licencja nie obejmowała natomiast prawa do prowadzenia przewozów na terenie Warszawy. W myśl art. 6 ust. 4 pkt 1-3 u.t.d. licencja na transport drogowy taksówką udzielana jest na konkretny pojazd i określony obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, m.st. Warszawę, jest więc uprawnieniem podmiotowo - przedmiotowym. Odmiennie, niż w przypadku innego rodzaju licencji, wydawanych na transport drogowy osób lub rzeczy, licencja na transport drogowy taksówką uprawnia przedsiębiorcę do wykonywania działalności na jej podstawie na obszarach objętych zezwoleniem. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest jedynie we wspomnianym art. 6 ust. 5 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Powyższy wyjątek nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówko wy oczekuje na innym obszarze, niż ten określony w licencji, na pasażerów i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru lub też otrzymuje drogą radiową zlecenie dotyczące przewozu taksówką poza obszarem objętym licencją. Taka interpretacja wypaczałaby sens tego przepisu i intencje ustawodawcy, co w konsekwencji prowadziłoby do sytuacji, w której wykonujący transport drogowy taksówką mógłby wykonywać stale przewozy poza obszarem wymienionym w licencji. Należy stwierdzić, iż niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji, co wynika z treści art. 6 ust 5 u.t.d., według którego dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, a więc usługa przewozowa musi być realizowana na terenie dwóch obszarów, a nie wyłącznie jednego, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ stanął na stanowisku, że każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Ponieważ licencja na transport drogowy taksówką została udzielona stronie na obszar Miasta i Gminy Wołomin, to zdaniem organu strona mogła wykonywać przewozy osób taksówką na terenie Wołomina. Poza ww. obszar strona mogła w drodze wyjątku wykonać jedynie przewóz w przypadku, gdy punktem początkowym, albo końcowym przewozu będzie obszar Miasta i Gminy Wołomin. Strona będąc zatem w Wołominie i przyjmując w tej miejscowości zlecenie wykonania usługi przewozu, mogła wyruszyć z pasażerem z Wołomina do Warszawy, a następnie bezpośrednio po zabraniu klienta powrócić bezpośrednio na obszar Wołomina. Niedopuszczalne jest wykonywanie przewozu osób poza obszarem objętym licencją. W niniejszej sprawie strona wykonała na życzenie klienta usługę przewozu po terenie Warszawy, przewożąc go z ul. S. na ul. G. w Warszawie. Oddalając skargę WSA w Warszawie wskazał, że z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynikało, że w dniu kontroli, tj. 7 marca 2012 r., strona będąc w Warszawie podjęła się realizacji kursu po terenie Warszawy. Z treści notatki urzędowej i załącznika do protokołu wynikało wprost, że pasażerka zamówiła telefonicznie kurs z ul. S. w Warszawie na ul. G. w Warszawie. Potwierdzeniem zrealizowania ww. przewozu jest również okazany przez Stronę paragon fiskalny wystawiony na kwotę 20,60 złotych. Wprawdzie licencja Nr [...] dawała stronie w drodze wyjątku możliwość wykonywania transportu m.in z i do Warszawy, jednakże jedynie pod wskazanymi w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym warunkami tj. w sytuacji, w której przewóz byłby wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Prawidłowa realizacja przepisu ustawy tym konkretnym przypadku kształtowałaby się zatem następująco: w pierwszej sytuacji wyjątek polegałby na wykonywaniu przez przewoźnika przewozu rozpoczętego na terenie Wołomina do Warszawy, a następnie kontynuacji lub podjęcia nowego zlecenia z terenu Warszawy na obszar Wołomina. W drugiej sytuacji, wyjątek polegałby na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w Warszawie na przewóz na obszar Wołomina. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przewóz miał miejsce jedynie na terenie Warszawy. Wobec powyższego w sytuacji, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje bezsprzecznie, że kontrolowany przewóz rozpoczął się w Warszawie i zakończył się w Warszawie. Tamże został również zatrzymany do kontroli (na ul. G.). W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż organ naruszył art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nie dostrzeżenie, że funkcjonariusz Policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej. Powadzenie postępowania co do zasady należy do organu, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego jednak wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy naruszenie, za które komentowana ustawa przewiduje karę pieniężną, ujawni funkcjonariusz Policji. Funkcjonariusz Policji, który ujawni naruszenie, za które ustawa o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną, przekazuje dokumenty z przeprowadzonej kontroli właściwemu ze względu na miejsce kontroli wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego, który prowadzi postępowanie administracyjne i wydaje decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej. Funkcjonariusze Policji działają podczas przeprowadzania kontroli drogowych zgodnie z przyznanymi im kompetencjami, w tym posiadają uprawnienia do przesłuchiwania stron postępowania, tym samym zarzut skarżącego został uznany za bezzasadny. J. K. zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, że zabrania on całkowicie wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji", w sytuacji, gdy przepis dopuszcza dwa wyjątki, 2. mające wpływ na treść orzeczenia naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary, przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności o znaczeniu materialnoprawnym mieszczących się w ramach drugiego z wyjątków przewidzianych art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, 3. mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez niedostrzeżenie, że funkcjonariusz Policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł obszerną argumentację do wszystkich zarzutów wskazanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. W ramach podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnia w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu sformułowanego w punkcie 2, w którym skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w powiązaniu z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowy, przejawiającym się w jego ocenie "niepodjęciem" ustaleń faktycznych przez organ, odnoszących się do drugiego z wyjątków określonych w powołanym przepisie ustawy o transporcie drogowy. Ustalony stan faktyczny sprawy, legły u podstaw stwierdzonego naruszenia skutkującego wymierzeniem skarżącemu kary za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia, został ustalony w sposób niewadliwy i wskazujący, że w istocie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z protokołu kontroli wynika, że w dniu 7 marca 2013 r. o godz. 13:30 w Warszawie na ul. G. funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji poddał kontroli drogowej samochód marki F. F. o nr rej. [...] kierowany przez J. K. (nazywanego dalej: "skarżącym"). Skarżący okazał do kontroli dokumenty: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu wraz z polisą OC, licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką wydaną przez Burmistrza Wołomina, świadectwo legalizacji ponownej taksometru, orzeczenie lekarskie i psychologiczne, książkę kasy fiskalnej. W trakcie kontroli ustalono, że skarżący przewoził pasażera z ul. S. na ul. G. w Warszawie, który oświadczył, że taksówkę zamówił telefonicznie celem wykonania wspomnianego kursu. Powyższe czyni niezasadnym omawiany zarzut, tak w części odnoszącej się do naruszenia wymienionych w nim przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak również jego wpływu na prawidłowość stwierdzenia braku podstaw do zastosowania wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym określa, że dopuszczalnym jest wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Niesprzecznym wobec treści powołanej regulacji jest, że przewidziano wyjątek od zasady, określonej w art. 6 ust. 4 ustawy, wykonywania transportu drogowego taksówka na obszarze określonym licencją, jednakże wyjątek ten dotyczył wyłącznie sytuacji w nim opisanych. Dopuszczalne jest wykonywanie transportu poza obszar, którego dotyczy licencja taksówkowa, jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją. Odstępstwo to nie daje jednak jakiejkolwiek możliwości wykonywania transportu, świadczenia usług, poza obszarem określonym licencji. Nie jest, inaczej rzecz ujmując, w świetle przywołanego przepisu, dopuszczalne rozpoczęcie przewozu taksówką w ramach świadczenia usługi transportowej na obszarze innym niż przewidzianym w posiadanej przez przewoźnika licencji oraz zakończenie takiego przewozu również poza obszarem licencji. Niesporny fakt rozpoczęcia przez skarżącego przewozu, a więc świadczenia usługi taksówkowej, i jego zakończenie na terenie miasta Warszawy, na który to obszar nie posiadał on licencji, skutkowało brakiem podstaw do czynienia ustaleń zmierzających, jak stara się wykazać autor skargi kasacyjnej, że strona przewóz rozpoczęła z obszaru określonego w licencji. Wymieniona okoliczność przewozu przez skarżącego pasażera wyłącznie na terenie miasta Warszawy wynikał jednoznacznie z protokołu kontroli oraz oświadczenia tegoż pasażera odnośnie punktu początkowego przewozu i miejsca docelowego, w którym jego przewóz został zakończony. Przenosząc powyższe rozważania, co do interpretacji regulacji z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, za niezasadny również uznać należy zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej akcentując literalną wykładnię tego przepisu i koncentrując się w szczególności na użytym w nim sformułowaniu "poza ten obszar" i "poza obszarem określonym w tej licencji", zdaje się nie dostrzegać kontekstu w jakim zostały one użyte, a tym samym jakie jest ich znaczenie w aspekcie całej treści przepisu i wynikających z niego ram dopuszczalnego zachowania przewoźnika wykonującego przewozy na podstawie udzielonej mu licencji. Jak już bowiem wskazano, zasadą generalną przewozów osób taksówką jest jego wykonywanie na obszarze objętym licencją. Już sama treść art. 6 ust. 5 ustawy w sposób jasny wskazuje na tą zasadę – dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego licencją poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. Określony w ust. 5 art. 6 ustawy, wyjątek dopuszcza wyłącznie możliwość wykonania przewozu na innym obszarze niż określony w licencji, w formie ograniczonej – częściowej z uwagi na ewentualny cel podróży pasażera. Przejawia się ona koniecznością rozpoczęcia lub zakończenia przewozu na obszarze objętym licencją jeśli, odpowiednio, przewóz ma się zakończyć lub rozpocząć na obszarze innymi niż przewidziany w licencji przewoźnika. Autor skargi kasacyjnej zupełnie pomija tą zależność, która warunkuje możliwość wykonania przewozu z lub na obszar inny niż określony w licencji. W konsekwencji, nie znajduje oparcia w treści art. 6 ust. 5 ustawy, stanowisko autora skargi kasacyjnej, że przepis ten nie daje podstaw do uznania, iż pasażer zamawiający taksówkę spoza obszaru określonego w licencji mógł ją zamówić wyłącznie na kurs do obszaru określonego w licencji. Na marginesie zauważyć należy, że faktycznie przepis ten wprost nie wyłącza prawa potencjalnego pasażera do próby "zamówienia" przewozu obejmującego w całości obszar inny niż ten na który objęty został licencją przewoźnika. Rzeczą przewoźnika w takiej sytuacji jest podjęcie odpowiedniej decyzji co do przewozu, która nie będzie sprzeczna z obowiązkami przewozu wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym. Nie jest również zasadny podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o transporcie, w którym kasator wywodzi, że nie dostrzeżono okoliczności, iż funkcjonariusz policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej. Zarówno w objętej skargą decyzji jak i zakwestionowanym wyroku Sądu I instancji, fakt przesłuchania skarżącego w charakterze świadka został wzięty pod uwagę. Konfrontacja podjętej przez funkcjonariusza dokonującego kontroli czynności przesłuchania skarżącego jako świadka i sporządzenia z tejże czynności protokołu z przepisami ustawy o transporcie drogowym spowodowała wykluczenie zarówno samej czynności i dokumentu go potwierdzającego przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji zaś w tym zakresie poza podzieleniem zarzutu strony wskazał również na przepisy ustawy o transporcie drogowym (art. 89a ust. 3) oraz przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 129 ust. 2 pkt 1 – 14), określające uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy policji odnośnie możliwości przeprowadzenia kontroli drogowej, wśród których nie było uprawnienia do przesłuchania podmiotu poddanego kontroli w charakterze strony czy świadka. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku uznając skargę kasacyjną za niezasadną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.