II GSK 132/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Siedlcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1317/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na uchwałę Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 9 października 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1317/21 na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w Siedlcach stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 9 października 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2021 r., zwanej dalej uchwałą. Uchwałę podjęto na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2020 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110, zwanej dalej p.r.d.) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920, zwanej dalej u.s.p.). W § 1 uchwały ustalono wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez Starostę Siedleckiego. Ustalona wysokość wynosiła stosownie do rodzaju usuwanego pojazdu: 1) rower lub motorower – 123 zł; 2) motocykl – 242 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 523 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7 t– 653 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 922 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1 360 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1 654 zł. W § 2 uchwały ustalono wysokości opłat za jedną dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę Siedleckiego, wynoszące, stosownie do rodzaju pojazdu: 1) rower lub motorower –23 zł; 2) motocykl – 31 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 44 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7 t – 83 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 148 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 148 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 217 zł. W § 3 uchwały ustalono wysokość kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, stosownie do rodzaju pojazdu: 1) rower lub motorower – 50 zł; 2) motocykl – 100 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 250 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7 t – 300 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 440 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 600 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 750 zł. Wykonanie uchwały powierzono w jej § 4 Zarządowi Powiatu, a z dniem wejścia w życia miała tracić moc uchwała Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 25 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (§ 5 uchwały). Uchwalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego w Siedlcach uchwała została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. Stosownie do tego przepisu, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 p.r.d. oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d. oraz wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. (zd. pierwsze). Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d., nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 6a p.r.d. Na tle tego przepisu Rada została zobowiązana do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług oraz przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała; ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych przesłanek. Żadne inne okoliczności poza wymienionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d. nie mogą wpływać na sposób realizacji upoważnienia ustawowego. Uzasadnienie takiej uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nieprzewidziane w ustawie. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawierało informację, że ustalając stawki opłat Rada analizowała rzeczywisty koszt usuwania i przechowywania pojazdów, również z oparciu o stawki opłat obowiązujące wśród przedsiębiorców świadczących takie usługi w powiecie siedleckim. Nie przytoczyła jednak jakichkolwiek danych uzasadniających prawidłowość podjętej uchwały. Z uzasadnienia nie dało się wywieść czy i w jakim zakresie organ ustalając wysokość stawek oceniał realne koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Siedleckiego. Nie zaprezentowano zatem wymaganej kalkulacji, tym samym uniemożliwiono miarodajną ocenę, czy wysokość stawek nie została ustalona arbitralnie. Danych takich brakuje też w protokole posiedzenia nr XVII/2020 z XVII sesji Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 9 października 2020 r. Brak prawidłowego uzasadnienia powoduje, że uchwała nosi cechy arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Wymóg uzasadniania aktów prawa miejscowego wynika z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r.,poz. 283, zwane dalej r.z.t.). Uzasadnienie uchwały służy urealnieniu kontroli ze strony organów nadzoru oraz ze strony sądów administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji trafnie wskazał Prokurator Okręgowy w Siedlcach, że część ustalonych w uchwale stawek opłat i kosztów wielokrotnie przewyższa wysokość opłat i stawek, które przyjęto w umowie z dnia 20 grudnia 2020 r. zawartej przez Powiat Sielecki z przedsiębiorcą (Jerzym Radzikowskim, prowadzącym działalność pod nazwą Centrum Pomocy Drogowej na Ziemi Siedleckiej, Jerzy Radzikowski) na usługi usuwania pojazdów z dróg, stref ruchu oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuwanych pojazdów. Choć w dniu podejmowania uchwały (9 października 2020 r.) Rada nie znała jeszcze stawek umownych, to jednak wysokość przyjętych maksymalnych stawek nie uwzględniała rzeczywistych kosztów i opłat nawet z lat ubiegłych. Nie uwzględniono rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów w tym powiecie. Wysokość ustalanych uchwałą opłat nie może nadto służyć kompensacji nieskutecznie egzekwowanych należności, jakich dochodzi Powiat z tytułu opłat za okresy wcześniejsze. Z wyrokiem nie zgodził się Powiat Siedlecki składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej k.p.a.), poprzez nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego i w rezultacie nieprawidłowe ustalenie, że Rada Powiatu Siedleckiego przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 p.r.d. i ustaliła wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego, pomimo iż w rzeczywistości wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. została ustalona w oparciu o konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz przede wszystkim w oparciu o rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego; b) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwały pod względem jej zgodności z prawem, w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego bez jego właściwej oceny, w szczególności w zakresie uznania, iż przedstawione przez Powiat Siedlecki koszty usuwania i przechowywania pojazdów nie uzasadniają wysokości opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych przez Powiat Siedlecki dokumentów, w szczególności zestawienia dochodów i wydatków Powiatu za holowanie i parkowanie za 2019 r. i 2020 r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek wadliwej oceny stanu faktycznego, sąd przyjął wadliwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy skarga winna być oddalona w całości; d) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 zwanej dalej u.s.p.) poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, jako istotnie naruszającej prawo, pomimo, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi a w konsekwencji całkowicie dowolne ustalenie, że Rada Powiatu w Siedlcach ustaliła opłaty nie biorąc pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż stawki opłat, o których mowa w zaskarżonej uchwale są istotnie wyższe niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat, co w rezultacie spowodowało stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo iż Powiat Siedlecki wykazał, że każdego roku koszty za usuwanie i przechowywanie pojazdów są wyższe, aniżeli wysokość opłat wskazana w uchwale, a także przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań" rada powiatu nie może dokonywać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie powiatu, pomimo iż Powiat Siedlecki wykazał, iż rok rocznie opłaty o których mowa w uchwale, są nieściągalne, a powiat ponosi dodatkowo koszty ich bezskutecznej egzekucji. Powiat Siedlecki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o skierowanie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego i w rezultacie nieprawidłowe ustalenie, że Rada Powiatu Siedleckiego przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 p.r.d. i ustaliła wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego, pomimo iż w rzeczywistości wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. została ustalona w oparciu o konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz przede wszystkim w oparciu o rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego, jak również kolejny zarzut ograniczający się do naruszenia samego już art. 130a ust. 6 p.r.d., polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, iż stawki opłat, o których mowa w zaskarżonej uchwale są istotnie wyższe niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat, co w rezultacie spowodowało stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo iż Powiat Siedlecki wykazał, że każdego roku koszty za usuwanie i przechowywanie pojazdów są wyższe, aniżeli wysokość opłat wskazana w uchwale, a także przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań" rada powiatu nie może dokonywać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie powiatu, pomimo iż Powiat Siedlecki wykazał, iż rok rocznie opłaty o których mowa w uchwale, są nieściągalne, a powiat ponosi dodatkowo koszty ich bezskutecznej egzekucji. Po pierwsze, początkowy zarzut został skonstruowany w części w sposób nieprawidłowy. Powiat zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) poprzez to, iż to Sąd nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, i nie rozpatruje materiału dowodowego, a jedynie przyjmuje ustalenia faktyczne za organem. Po drugie, w tej partii zarzutów wymieszano odmiany zarzutów, wskazując tam na naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Druga część zarzutu nadaje się jednak do merytorycznej oceny, jakkolwiek bazuje już na naruszeniu prawa materialnego. Wskazano bowiem, że podejmując zaskarżoną do WSA uchwałę dochowano wymogów delegacji zawartej w art. 130a ust. 6 p.r.d. Stosownie do art. 130a ust. 6 p.r.d., rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 p.r.d., oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d., oraz wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. (zd. pierwsze). Wysokość kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 6a p.r.d. Kluczowe znaczenie dla wyniku badanej sprawy ma to, jak prezentują się wytyczne sformułowane dla rad powiatów w upoważnieniu ustawowym objętym art. 130a ust. 6 p.r.d. Grupują się one wokół dwóch wartości: natury organizacyjnej oraz natury ekonomicznej. Rada powiatu ustalając wysokość stawki opłaty za usunięcie pojazdu (art. 130a ust. 1-2 p.r.d.), za jedną dobę jego przechowywania na parkingu (art. 130a ust. 5c i 6a p.r.d.) oraz za odstąpienie od usunięcia (art. 130a ust. 2a p.r.d.) powinna mieć na względzie: a) konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu pojazdów z dróg oraz b) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, przy czym koszty usuwania i przechowywania pojazdów nie mogą przekroczyć maksymalnej wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu i za dobę przechowywania go na parkingu określonych ustawowo w art. 130a ust. 6a p.r.d. w zw. z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2021 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2020 r., poz. 670). Rada powiatu podejmując uchwałę określoną w art. 130a ust. 6 p.r.d. winna mieć na względzie, że taki akt prawa miejscowego podlega sądowej kontroli legalności działalności administracji, zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Winna zatem podjąć takie starania, aby materiały sprawy legislacyjnej zgromadzone w aktach administracyjnych w dostateczny sposób zabezpieczały ją przed zarzutem naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że kontrolna funkcja sądu administracyjnego sprowadza się do retrospektywnej oceny, czy w dacie podejmowania zaskarżonego aktu dopuszczono się naruszenia prawa w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a., czy też nie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. powinna zostać poprzedzona szczegółową kalkulacją, która pozwoli ocenić, czy wysokość stawek opłat nie została ustalona arbitralnie z pominięciem uregulowanych tam ustawowych kryteriów; rada jest obowiązana dokonać rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Ustalając maksymalne stawki winna w szczególności w uzasadnieniu projektu uchwały wykazać, że było to w tym konkretnym przypadku uzasadnione (wyrok NSA z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt II GSK 1161/21. CBOSA). Rada Powiatu w Siedlcach dopuściła się naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. w sposób usprawiedliwiający stwierdzenie jej nieważności przez Sąd I instancji. Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że materiały sprawy nie zawierały jakichkolwiek dokumentów pozwalających dokonać oceny, czy Rada brała pod rozwagę wymogi wytycznych zawartych w upoważnieniu zawartym w art. 130a ust. 6 p.r.d., tzn. wymogi konieczności sprawnej realizacji zadań usuwania pojazdów, a przede wszystkim wymogi natury ekonomicznej, wymagające zbadania: a) faktycznych kosztów tego rodzaju usług na terenie powiatu, a następnie b) dopasowania nowych stawek do realiów lokalnego rynku oraz górnego ekstremum stawek zakreślonych przez art. 130a ust. 6a i 6b p.r.d. Nie ulega kwestii, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymagane przez § 143 w zw. z § 131 ust. 1 r.z.t. w badanej sprawie nie zawierało jakiegokolwiek odniesienia się do realiów kosztowych lokalnego rynku usług usuwania i przechowywania pojazdów, jak wymagał tego art. 130a ust. 6 p.r.d. Wprawdzie Rada wskazała w nim, że koszty te badano i kierowano się zapewnieniem sprawnego wykonywania zadań, ale poza gołosłownym stwierdzeniem uzasadnienie nie dostarczało żadnej wiedzy w tym względzie. Również przebieg posiedzenia Rady Powiatu w Siedlcach, utrwalony w protokole posiedzenia nr XVII/2020 z XVII sesji Rady Powiatu w Siedlcach z dnia 9 października 2020 r. wskazywał, że argumenty związane z kosztami usług nie były ani dyskutowane, ani sygnalizowane. Innymi słowy Rada Powiatu w Siedlcach nie dopełniła wymogu wykazania, że za treścią uchwały przemawiały jakiekolwiek racje związane z cenami usług usuwania pojazdów i ich przechowywania na terenie Powiatu Siedleckiego. Tych niedostatków uchwały nie można było uzdrawiać w sądowej fazie stosowania prawa, głównie z uwagi na kontrolną funkcję przypisaną sądom administracyjnym. Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 645/21 (CBOSA), w wypadku gdy uchwała rady powiatu podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. nie dawała podstaw aby przyjąć, że dochowano kryteriów określonych tym przepisem, to twierdzenia zawarte następnie przez radę w odpowiedzi na skargę lub w skardze kasacyjnej oraz odsyłanie tam do zestawienia dochodów i wydatków powiatu za holowanie i parkowanie, nie mogą być dostateczne dla pozostawienia uchwały w porządku prawnym. Na tle badanej sprawy, zastrzeżenia co do tych obowiązków Rady na tle wykazania przesłanek z art. 130 ust. 6 p.r.d. pogłębia to, że wykonując uchwałę, Powiat Siedlecki zawarł umowę (wskazaną przez skarżącego Prokuratora Okręgowego w Siedlcach, z dnia 30 grudnia 2020 r. z właściwym przedsiębiorcą), która określała, iż w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. stawki usług usunięcia pojazdu i dobowe stawki jego przechowywania na parkingu ukształtowano na poziomie znacznie niższym niż te dochodzone od właścicieli usuwanych pojazdów. O ile stawki opłat ustalone uchwałą były stawkami maksymalnymi, o tyle odpowiadające im stawki usług wyznaczonego przedsiębiorcy okazywały się nawet kilkukrotnie niższe; np. stawka za usunięcie pojazdu do 3,5 t wynosiła 369 zł z umowy i 529 zł z uchwały, a stawka za usunięcie roweru - 35,67 zł z umowy i 123 zł z uchwały. Okoliczności te dodatkowo potwierdziły, że Rada w arbitralny sposób podciągnęła powiatowe stawki usług związanych z usuwaniem pojazdów pod górne ekstremum ustawowe. Nie była uprawniona przy tym do mechanicznego optymalizowania wpływów z takich opłat, bowiem końcowe stawki z uchwały nie mogły w świetle art. 130a ust. 6 p.r.d. tracić widocznego, realnego związku z pewną średnią wynikającą z ofert przedsiębiorców w realiach gospodarczych Powiatu Siedleckiego. Błędnie wywodził Powiat Siedlecki, że motywem usprawiedliwiającym go z tak nieproporcjonalnego zawyżenia stawek z uchwały względem realnych kosztów Powiatu na takie usługi są trudności w odzyskiwaniu należności wskutek bezskutecznych postępowań egzekucyjnych prowadzonych wobec właścicieli pojazdów. Trzeba jednak podkreślić, że po pierwsze, w granicach wartościowania dokonywanego przez pryzmat art. 130a ust. 6 p.r.d., czyli z punktu widzenia: a) konieczności sprawnej realizacji usuwania i przechowywania pojazdów oraz b) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu – nie dość satysfakcjonujący poziom ściągalności opłat nie wpisuje się w żadne z nich. Stanowi więc nieuprawnione źródło kształtowania stawek opłat, z jakimi muszą liczyć się członkowie wspólnoty Powiatu Siedleckiego. Wbrew ocenie Powiatu, działalność starosty podejmowana na podstawie art. 130a ust. 5f p.r.d. należy do zadań własnych powiatu; jest więc refleksem funkcji powiatu związanych z bezpieczeństwem powszechnym (bezpieczeństwem ruchu drogowego, zagrożeniami ze strony osób prowadzących pojazdy w stanie nietrzeźwości lub po użyciu alkoholu lub bez uprawnień do kierowania, zagrożeniami dla środowiska, umożliwieniem przeprowadzenia akcji ratowniczej). Nie jest aktywnością, która może być nastawiona na bilansowanie zysków i strat Powiatu albo na wypracowywanie założonego wcześniej dochodu. Opłata nie może też zawierać ukrytej sankcji dla właściciela pojazdu w postaci jej części dyktowanej innymi względami niż realna potrzeba usunięcia pojazdu z drogi w interesie publicznym. Metodyka kształtowania poziomu opłat publicznoprawnych to, w ocenie ustawodawcy jedno, a skutek dla budżetu Powiatu, to drugie. Organy władzy publicznej, w odróżnieniu od sektora przedsiębiorców, ex officio, obydwu tych segmentów swojej aktywności nie mogą łączyć. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona do WSA uchwała została wydana z naruszeniem art. 130a ust. 6 p.r.d. w zakresie obejmującym wytyczne zawarte w tym upoważnieniu i naruszenie to dawało podstawy do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137, zwanej dalej p.u.s.a.) i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwały pod względem jej zgodności z prawem, w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego bez jego właściwej oceny w szczególności w zakresie uznania, iż przedstawione przez Powiat Siedlecki koszty usuwania i przechowywania pojazdów nie uzasadniają wysokości opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale, a także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych przez Powiat Siedlecki dokumentów, w szczególności zestawienia dochodów i wydatków Powiatu za holowanie i parkowanie za 2019 r. i 2020 r., które tu uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek wadliwej oceny stanu faktycznego, sąd przyjął wadliwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy skarga winna być oddalona w całości. Zarzut w początkowej partii wyłącznie przywołuje regulacje o zakresie kognicji sądów administracyjnych w sferze kontroli prawa miejscowego (art. 1 § 2 p.u.s.a i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), których Sąd I instancji, co oczywiste, nie naruszył, skoro poddał kontroli zaskarżoną uchwałę. Również ta cześć zarzutu, która przywołuje art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczący wymaganych elementów uzasadnienia wyroku sądu, nie pozwala wskazać, jakiego braku w tym zakresie dopatruje się Powiat. "Wadliwie oceniony stan faktyczny" nie jest naruszeniem związanym z tekstem uzasadnienia wyroku, ale wymaga wskazania przepisu, który obligował Sąd I instancji do przyjęcia za ustaleniami organu oznaczonego zasobu faktów doniosłych prawnie. Takiego wywodu w ramach zarzutu nie zaprezentowano, zaś uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszelkie wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.; zawiera przestawienie stanu sprawy (s. 1-3), zarzuty skargi i stanowisko strony przeciwnej (s. 3-8), podstawę prawną (s. 16) i jej wyjaśnienie (art. 12-16). Również zestawienie przez Powiat dochodów i wydatków za holowanie i parkowanie za lata 2019 i 2020, jak już wykazano odnosząc się wcześniej do naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d., nie dawało podstaw do oddalenia skargi. Powołanie się na takie zestawienie wciąż nie daje odpowiedzi na pytanie, czy podejmując uchwałę Rada mieściła się w obrębie wytycznych, które obrazowały wartości, jakimi miała obowiązek się kierować dokonując wyboru konkretnych stawek na terenie powiatu. Regulacja art. 130a ust. 6 p.r.d. wyraźnie ograniczała pole poszukiwań odpowiednich w tym powiecie stawek opłat do względów sprawności realizacji zadań z art. 103a ust. 1-5c p.r.d. oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów dyktowanych realiami rynku usług tego rodzaju. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, jako istotnie naruszającej prawo, pomimo, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi a w konsekwencji całkowicie dowolne ustalenie, że Rada Powiatu w Siedlcach ustaliła opłaty nie biorąc pod uwagę konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu siedleckiego. Art. 79 ust. 1 u.s.p. poświęcono rozstrzygnięciu nadzorczemu, które w badanej sprawie nie było wydawane. Nadto, zarzut sprowadzał się do samego zaprzeczenia tego, iż Rada Powiatu w Siedlcach naruszyła prawo i przy podejmowaniu uchwały kierowała się kryterium "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi". Poza samą tezą, zarzut nie wskazuje już w jaki sposób Sąd I instancji mógł naruszyć art. 147 § 1 p.p.s.a., który jest jedynie przepisem kierunkowym, normującym rozstrzygnięcie na wypadek uwzględnienia skargi, gdy Sąd I zidentyfikuje naruszenie prawa. Zarzut nie formułował już jednak przyczyny, która mogłaby leżeć u podstaw twierdzenia Powiatu; w szczególności nie przywoływał przepisu prawa, którego naruszenia w ocenie Powiatu, w nieuprawniony sposób, nie dopatrzył się Sąd I instancji. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.