II GSK 1314/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1144/21 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.4141.71.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

I. Decyzją z 17 września 2021 r. nr 4013.1.0059.2.2021, Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 12, ust. 13 i ust. 15 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 470 - dalej jako udp), rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r. nr 140 poz. 1481 ze zm.), uchwały Nr XV/642/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 października 2019 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (ze zm.), uchwały Nr IV/123/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 stycznia 2019 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dz.Urz.Woj.Łódzkiego poz. 683) nałożył na [...] (skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 21.553,60 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi Krajowej [...], celem funkcjonowania dwóch jednostronnych reklam typu billboard bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 31 maja 2021 do 18 czerwca 2021. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego wyniosła 28,36 m². II. Decyzją z 26 października 2021 r. nr SKO.4141.71.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. III. Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1144/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę spółki na ww. decyzję SKO. Sąd pierwszej instancji nie podzieli ani zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych ani też zarzutów odnoszących się do kwestii związanych ze stosowaniem przepisów Działu IVa k.p.a. Stwierdził, że treść dwóch nośników reklamowych (typu billboard) umieszczonych przez stronę skarżącą w pasie drogowym drogi krajowej stanowiło reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp. Były to nośniki informacji wizualnej, które umieszczone zostały w polu widzenia użytkowników dróg publicznych i nie były to znaki informujące o obiektach użyteczności publicznej. Organy trafnie ustaliły wielkość zajętego pasa drogowego oraz okres zajęcia pasa przez stronę skarżącą. Słusznie również uznały, że oba billboardy, usytuowane na działce [...] znajdowały się w pasie drogowym [...]. Wskazuje na to treść informacji z rejestru gruntów, zgodnie z którą działka stanowi własność Gminy Miasta Łódź i stanowi drogę krajową [...] i drogę krajową [...], a symbol (klasa) użytku został w rejestrze gruntów oznaczony jako "dr" (droga). WSA podzielił argumentację organów odnośnie braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Trafnie bowiem podkreślono, że nie można przyjąć znikomości wagi naruszenia prawa przez spółkę, gdyż każda reklama umieszczona w pasie drogowym stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym gdyż dekoncentruje użytkowników ruchu i odwraca ich uwagę. Niedopuszczalne jest aby jakikolwiek podmiot umieszczał billboardy reklamowe w pasie drogowym bez uzyskania zgody zarządcy drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W niniejszej sprawie oba billboardy stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i znajdowały się w pasie drogowym przez stosunkowo długi okres czasu a mianowicie przez okres prawie trzech tygodni co przemawia przeciwko uznaniu, że waga naruszenia prawa była znikoma. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka, kwestionując go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi, 2. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi, 3. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, 4. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że doszło do zajęcia pasa drogowego, w sytuacji w której zgormadzony materiał dowody nie wykazuje w sposób pełny jak przebiegała granica pasa drogowego w czasie kiedy miało dojść do rzekomego zajęcia pasa drogowego, 6. art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego, podczas gdy dowody te w rzeczywistości były niewystarczające do ustalenia faktu zajęcia pasa drogowego, tj.: brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych i projektowych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, 7. art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa, w sytuacji w której zarówno czasookres zajęcia pasa drogowego od dnia powzięcia przez Skarżącego informacji o toczącym się postępowaniu Jak i sama powierzchnia reklamy, w stosunku do innych reklam znajdujących się na terenie Łodzi, przemawiają za jego zastosowaniem, 8. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi, II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: - przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem drogi oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO w Łodzi. Strona wniosła również o orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności. VI. Pomimo częściowej wadliwości konstrukcyjnej zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, zwłaszcza gdy chodzi o jednostkowo powoływane przepisy o charakterze wyłącznie wynikowym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., możliwe jest na ich podstawie uchwycenie istoty twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki. Jedynie więc porządkowo wskazać wypada, że wymienione przepisy p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona, są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1925/12; wyrok NSA z 17 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega zatem na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które wojewódzki sąd administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Jak wskazano wyżej, pomimo opisanego uchybienia możliwe jest zrekonstruowanie istoty stanowiska strony. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika więc, że strona neguje ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, podkreślając błędne zaakceptowanie argumentacji organów, zarówno co do przeprowadzonego postępowania dowodowego, które zdaniem strony nie ujawniło zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zwłaszcza wobec braku pozyskania mapy do celów prawnych oraz opinii biegłego geodety, określającej dokładne położenie nośnika, jak również błędnego niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nieodstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżąca neguje również poprawność uzasadnienia zaskarżonego wyroku (tego co do zasady dotyczyć powinien zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), jednakże czyni to poprzez wskazanie, że WSA nie dokonał w ogóle oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także nie poczynił ustaleń faktycznych i nie zaprezentował oceny zgodności z prawem. W konsekwencji sprawa - zdaniem spółki - nie została rozpatrzona w jej całokształcie, przez co jej istota pozostaje nadal niewyjaśniona. Z kolei zarzut materialny wskazuje na naruszenie art. 40 ust. 12 udp, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, bowiem kary pieniężnej nie można było wymierzyć, gdyż nośnik reklamowy "ze względu na swoje położenie względem drogi oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, nie znajdował się w granicach pasa drogowego". VII. Przystępując do merytorycznej oceny sformułowanych zarzutów, których Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych realizuje m.in. ten cel polityki państwa, który - jak wynika z art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy - wyraża się w ochronie pasa drogowego oraz w ścisłym reglamentowaniu możliwości jego zajęcia. Stąd też, tworząc warunki, od spełnienia których w ogóle dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i zajmowanie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawodawca generalnie uzależnił zajęcie pasa drogowego na owe "inne cele" od zezwolenia zarządcy drogi, którego walor prawny wyraża się w tym, że na warunkach nim określonych stanowi ono tytuł prawny upoważniający określony podmiot do zajęcia oznaczonej części pasa drogowego na cele niezwiązane z funkcjonowaniem dróg. Siłą rzeczy podważa to więc zasadność argumentacji strony, formułowanej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, zmierzającej w swej istocie do wykazania, że zlokalizowanie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego funkcjonalnie z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nie generującego - w subiektywnej ocenie strony - jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu, nie wymagało zgody zarządcy drogi, a przez to nie podlegało sankcji administracyjnej. Tezie tej sprzeciwia się bowiem jednoznaczny w swej treści art. 39 ust. 3 udp, z którego wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym m.in. reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem niemających zastosowania w sprawie wyjątków, o których mowa w ust. 7, ust. 7a art. 39 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c), z którego również wynika (pkt 2), że właściwy zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a, który ustanawia wymagania dla reklamy emitującej światło. Wobec funkcji pasa drogowego, jako obiektu (por. art. 4 pkt 1 udp) oraz prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, akcentuje się więc jego szczególny status publicznoprawny (zob. wyrok NSA z 2 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 316/10), co powoduje, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Z art. 39 ust. 1 udp wynika, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może natomiast - jako wyjątek od zasady - nastąpić na warunkach określonych w art. 39 ust. 3 udp, a mianowicie wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, o ile zaktualizuje się określona tym przepisem prawa przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wobec treści art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp - który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia - za uprawniony trzeba uznać wniosek, że przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie i skutecznie nie podważone przez stronę ustalenia stanu faktycznego, a mianowicie zajmowanie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi krajowej) w [...], celem funkcjonowania dwóch jednostronnych reklam typu billboard w okresie od dnia 31 maja 2021 r. do 18 czerwca 2021 r. (pow. zajęcia 28,36 m²), uzasadniały zakwalifikowanie ustalonego zachowania strony jako deliktu, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa. Na gruncie art. 40 ust. 12 udp prawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1907/11), co oznacza, że stanowi to podlegający każdorazowo ustaleniu fakt. W kontekście powyższego nie można w sposób uzasadniony twierdzić, aby organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji, naruszyły powoływane przez stronę przepisy proceduralne. Nie ma bowiem w niniejszej sprawie wątpliwości, co do zakresu poczynionych ustaleń, zwłaszcza okresu zajęcia pasa drogowego jak i powierzchni tego zajęcia, przez dwie tablice reklamowe, posadowione w pasie drogowym, nie zaś na działce z nim sąsiadującej. Nie występują więc w sprawie deficyty ustaleń faktycznych, których źródłem miałoby być w szczególności nieprzeprowadzenie koniecznych i zarazem miarodajnych - zdaniem strony - dowodów, pozwalających na ustalenie lokalizacji spornej reklamy w terenie, w szczególności zaś dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym. Odpowiadając na eksponowane przez spółkę "deficyty ustaleń faktycznych" organów, których źródłem miałoby być nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z mapy do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi stwierdzić należy, że wbrew temu stanowisku, zebrane w sprawie dowody, zwłaszcza zaś sporządzony każdorazowo w trakcie kontroli pasa drogowego protokół, dokumentacja fotograficzna oraz pozyskana mapa z zaznaczonymi wyraźnie nośnikami, bez wątpienia wskazują, że znajdowały się one w granicy pasa drogowego. Ustaleniom tym strona nie przeciwstawiła, poza gołosłownymi twierdzeniami i polemiką, jakichkolwiek wiarygodnych dowodów, które podważyłyby dokonane ustalenia. Faktem jest, że nośniki reklamowe należące do strony, w określonych przez organ datach, wkraczały w pas drogowy, zaś strona nie legitymowała się jakimkolwiek pozwoleniem na tego rodzaju ingerencję. Spółka słusznie zatem została uznana za podmiot, który umieścił nośniki w granicach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (jest to okoliczność niepodważona). Ponosi zatem odpowiedzialność za tego rodzaju delikt administracyjny, co materializuje się poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość oraz zasady obliczenia nie są w sprawie sporne. Nie jest również w stanie podważyć tego stanowiska twierdzenie skarżącej kasacyjnie spółki, o braku dowodu (dokumentu) w postaci mapy do celów prawnych "z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym". Wskazywane przez stronę źródła dowodowe nie mają charakteru specjalnego, zastrzeżonego czy wręcz koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Z punktu widzenie celu i przedmiotu postępowania w rozpatrywanej sprawie za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymienione powyżej dowody - w tym zwłaszcza każdorazowo sporządzany protokół kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna oraz mapa z zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego, zawierająca granice pasa drogowego i wypis z ewidencji gruntów były wystarczające dla ustalenia punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Nie występowały żadne okoliczności, które nakazywałyby poddanie w wątpliwość przebieg pasa drogowego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jak również z § 24 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. (czy § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r.), z których wynika, że mapy do celów prawnych sporządza się na potrzeby podziałów nieruchomości oraz typowych postępowań sądowych i administracyjnych. Chodzi, między innymi, o postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa. Jedynie więc wyjątkowo można sięgać po mapę do celów prawnych w postępowaniu tego rodzaju jak niniejsze (zwłaszcza, gdy przebieg pasa drogowego jest niepewny, do czego nawiązuje dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że niniejsze postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - zawsze i niejako z samej zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, albowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego jest przedmiotem ustaleń przeprowadzanych przez organ administracji w toku postępowania dowodowego i jest niesporny. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 "Prace geodezyjne i kartograficzne"). Zwłaszcza, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza więc - co w korespondencji do powyższego i zarazem w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba podkreślić - stosowanie formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, a mianowicie dowodu z mapy prawnej, co stanowiło już przedmiot rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w szeregu orzeczeniach zapadłych na gruncie tożsamych lub zbieżnych stanów faktycznych oraz tożsamego stanu prawnego (zob. np. wyroki NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1271/21 i II GSK 1165/21; 16 maja 2023 r. sygn. akt 1388/21; 30 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2139/21; 13 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 318/21; 1 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 2664/21). Podkreślając, że przedstawionemu podejściu nie sprzeciwia się możliwość dopuszczenia dowodu w postaci opinii biegłego geodety (czy też odrębnego opracowania geodezyjnego) - co uzależnione jest od wystąpienia rzeczywistej potrzeby wyeliminowania wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego - wymaga przypomnienia, że w rozpatrywanej sprawie zebrano wystarczające dowody, z których całokształtu wynika, że nośniki reklamowe wkraczały w pas drogowy. Do tych dowodów strona w ogóle się nie odniosła. Podkreślić w konsekwencji należy, że nie sposób jest podważać prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie, z których wynika, że - w relacji do granic przestrzennych pasa drogowego wyznaczonych liniami granicznymi gruntu oraz przestrzeni nad i pod tym gruntem - nośniki reklamowe (dwa duże stojące billboardy) usytuowane są wyraźnie z przekroczeniem pasa drogowego. Siłą rzeczy powodowało to zatem, że zbędne było prowadzenie sugerowanych przez stronę dalszych ustaleń celem potwierdzenia stwierdzonego przez organ jednoznacznie przekroczenia, tym bardziej że żądaniu temu nie towarzyszy jakiekolwiek nawet uprawdopodobnienie chociażby potencjalnie istniejących wątpliwości. Nie jest także zasadne stanowisko strony kontestujące ocenę Sądu pierwszej instancji i organów, co do braku zmaterializowania się przesłanek umożliwiających zastosowanie w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca zarzuca błędne przyjęcie, że w jej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa, w sytuacji w której zarówno czasookres zajęcia pasa drogowego od dnia powzięcia przez nią informacji o toczącym się postępowaniu jak i sama powierzchnia reklamy, w stosunku do innych reklam znajdujących się na terenie Łodzi, przemawiają za zastosowaniem tego przepisu prawa. Omawiany przepis stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli m.in. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W razie więc ziszczenia się obu przesłanek (znikomości naruszenia i jego zaprzestania), organ ma obowiązek od kary odstąpić. W świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. kontrola wystąpienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają więc chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Należy w takiej sytuacji brać więc pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. zawinienie, nastawienie strony, charakter jej działania). Wyraźnego podkreślenia jednak wymaga, że instytucja odstąpienia, jaką przewiduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., musi być stosowana niezwykle rozważnie, gdyż jej zbyt liberalne stosowanie powodowałoby, że nałożony przez ustawodawcę na dany podmiot, pod rygorem administracyjnej kary pieniężnej, obowiązek prawny, stawałby się w istocie iluzoryczny, nie podlegając wykonaniu. Kara administracyjna jest bowiem immanentnie zakodowaną w przepisie prawa, zakazującym określonego zachowania, reakcją państwa na jego naruszenie. Jest więc ona zasadą, a odstąpienie od niej wyjątkiem. W niniejszej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa. O znikomości naruszenia nie może świadczyć okres samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz relatywnie duża, o czym świadczą zebrane zdjęcia, powierzchnia zajętego pasa drogowego i oddziaływania billboardów na ruch drogowy. Co przy tym istotne, kluczowe znaczenie należy nadać okoliczności, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnie prowadzącym działalność w branży reklamowej, zatem powinna co najmniej znać obowiązujące prawo oraz do niego się stosować. Czerpanie zysków z reklamy posadowionej w sposób niezgodny z prawem i to nie w wyniku błędu strony, a co najmniej z potencjalną świadomością naruszenia, nie może świadczyć o znikomości takiego działania. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.