II GSK 1300/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2783/14 w sprawie ze skargi J. Spółki z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. ; 3) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Spółki z o.o. w P. 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 13 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2783/14 oddalił skargę I. S. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca lub spółka) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007–2013. Agencja pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wezwał spółkę do usunięcia nieprawidłowości i braków, w tym do dostarczenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością, na której będzie realizowana operacja oraz poprawnie wypełnionego oświadczenia właściciela lub współwłaściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na realizację operacji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka poinformowała pismem z dnia [...] września 2013 r., że dokumenty te nie zostały załączone i będą uzupełnione w późniejszym terminie. Z uwagi na powyższe Agencja w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. ponownie wezwała spółkę do usunięcia braków. W odpowiedzi na ponowne wezwanie spółka dostarczyła m.in.: umowę najmu lokalu użytkowego, oświadczenie wynajmującego, że wyraża on zgodę na realizację operacji, wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...], część [...]. wniosku, z informacją o działkach związanych z operacją, w której wskazano działkę nr [...] z adnotacją o nr elektronicznym księgi wieczystej. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. poinformowano spółkę o odmowie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. Nr 139, poz. 883 ze zm. – dalej: rozporządzenie). W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że przeprowadzona analiza złożonej w ramach uzupełnień dokumentacji wykazała liczne uchybienia. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca wezwała Agencję do usunięcia naruszenia prawa, kwestionują nieuzupełnienie braków wniosku. Następnie pismem z dnia [...] października 2014 r. Agencja poinformowała spółkę, że w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego wniosku o przyznanie pomocy nie doszło do naruszenia prawa przez ARiMR. Podtrzymała twierdzenie, że umowa najmu lokalu użytkowego zawarta w dniu [...] marca 2014 r. nie jest prawidłowa, gdyż nie została zawarta ze wszystkimi podmiotami, tj. właścicielem i użytkownikami wieczystymi nieruchomości, położonej w miejscowości S. [...] (nr działki [...]). Następnie w dniu [...] września 2014 r. spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie. Uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia WSA wskazał, na treść § 18 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym, jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków wniosku nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym Agencja informuje wnioskodawcę w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. W ocenie WSA sporna jest jedynie kwestia, czy skarżąca w wyniku dwukrotnego wezwania złożyła prawidłowy dokument poświadczający fakt posiadania nieruchomości, na której będzie realizowana operacja, o której finansowe wsparcia złożono wniosek. Sąd I instancji wymienił w uzasadnieniu dokumenty załączone przez spółkę, jak również poddał je analizie. W konkluzji WSA stwierdził, że spółka nie przedstawiła tytułu prawnego do wszystkich części nieruchomości, na której będzie realizowana operacja, gdyż Z. S. nie miał wyłącznego prawa własności do pomieszczenia magazynowego. Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (tj. aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1996 r., repertorium [...] nr [...] oraz zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2008 r. wraz z załącznikami) na okoliczność wykazania, wobec orzeczenia Sądu I instancji, czyją własność stanowi budynek gospodarczy będący przedmiotem umowy najmu. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: 1. § 18 ust. 5 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie usunął wszystkich braków w terminie, podczas gdy skarżący wypełnił zgodnie z treścią wezwań, nałożone przez Agencję zobowiązania; 2. § 18 ust. 3 i 5 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na merytorycznym rozpatrzeniu sprawy przez Sąd I instancji, podczas gdy w przypadku stwierdzenia nowych braków złożonego przez skarżącego wniosku ich usunięcie powinno nastąpić w drodze wezwania skarżącego przez organ, dokonanego po uchyleniu zaskarżonego aktu; 3. § 17 ust. 2 pkt 16 i 17 rozporządzenia w zw. z art. 198 k.c. i art. 199 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedstawioną przez skarżącego umowę najmu (m.in. budynku gospodarczego), stanowiącą dokument potwierdzający posiadanie zależne tego budynku przez skarżącego, jak i oświadczenia właściciela o wyrażeniu zgody na realizację operacji, powinni podpisać wszyscy współużytkownicy wieczyści działki nr ewid. [...]. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym przyjęciu przez Sąd I instancji, wbrew zgromadzonym w sprawie materiałom dowodowym, że przedłożona przez skarżącego, umowa najmu wraz z niezbędnymi oświadczeniami, dotyczy budynku gospodarczego niestanowiącego własności wynajmującego, podczas gdy kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem postępowania administracyjnego; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie granic sprawy, a mianowicie określenie przez Sąd I instancji innych aniżeli wskazane przez organ w postępowaniu administracyjnym okoliczności skutkujących odmową przyznania dofinansowania, bez zachowania określonej w § 18 ust. 5 rozporządzenia procedury wezwania wnioskującego podmiotu do uzupełnienia braków formalnych; 3. art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie we własnym zakresie przez Sąd I instancji ustaleń oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy sąd ten był jedynie uprawniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem granic i orzeczeniem na niekorzyść skarżącego, a także pozbawieniem skarżącego możliwości złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia braków wobec zarzutów Sądu I instancji dotyczących nowych braków w złożonej przez skarżącego dokumentacji; 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu na okoliczności powzięcia przez Sąd I instancji wątpliwości, czy wskazany przez strony umowy najmu budynek gospodarczy stanowi własność wynajmującego a wystosowane przez organ wezwanie do uzupełnienia zgody pozostałych współużytkowników było zasadne. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które polegać może na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w jej skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w następnej kolejności do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że kontrola sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa i dopuszczalna tylko w sytuacji, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna spółki ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty znajdują oparcie w przepisach prawa. Skutkiem jej uwzględnienia musiało być uchylenie wyroku Sądu I instancji, a ponieważ stan faktyczny sprawy jest bezsporny, to uchylenie wyroku musiało wiązać się z uwzględnieniem skargi spółki i uchyleniem aktu ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmawiającego pomocy finansowej ze środków unijnych. W ocenie NSA nietrafne są zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej. Mają one różny charakter, jednak w żaden sposób nie mogą one prowadzić do wniosku, że Sąd I instancji wydał skarżony wyrok z naruszeniem art. 134 § 1 i § 2 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Wyjście poza granice orzekania, o czym stanowi art. 134 p.p.s.a. miałoby miejsce tylko wtedy, gdy Sąd I instancji orzekałby w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem aktu objętego skargą spółki. Analiza akt sprawy, rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. To, że inaczej niż spółka ocenił fakty pojawiające się w sprawie, istotne dla rozstrzygnięcia, nie oznacza wyjścia poza granice sprawy, ale tylko wskazuje na odmienną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zatem zarzuty kasacyjne nawiązujące do naruszenia art. 134 p.p.s.a. i oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać, za chybione. Natomiast innej oceny wymagają zarzuty objęte podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wprawdzie w tym zakresie można wskazać na wady formalne niektórych z nich, to jednak uwzględniwszy treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, należy odnieść się do istoty zarzutu podnoszącego naruszenie § 18 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że wskazane przepisy zostały naruszone przez organ ARiMR, tym samym Sąd I instancji oddalając skargę spółki działał z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem NSA można mieć wątpliwość, czy § 18 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. to przepisy, materialne w ścisłym słowa znaczeniu, jednak z ich treści wynika podstawa do odmowy przyznania pomocy na skutek nieusunięcia braków w terminie, więc w istocie odnoszą się do uprawnienia i to pozwala przyjąć, że mają także charakter materialny. Skoro tak, to NSA uznaje za trafny zarzut spółki, w którym wskazuje ona na wadę wyroku polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Spółka nie usunęła braków w terminie, który wyznaczył organ ARiMR. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia skarżonego aktu prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku w wezwaniu o uzupełnienie wniosku. Spółka przedstawiła żądane przez organ dokumenty, a to oznacza, że jej wniosek po takim uzupełnieniu spełnił warunki formalne uprawniające do podjęcia działań w celu uzyskania pomocy. Ocena merytoryczna uzupełnionych dokumentów na etapie uzupełniania braków wniosku jest niedopuszczalna. Agencja korzystając z treści § 18 ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. może odmówić przyznania pomocy z powodu nieusunięcia w terminie nieprawidłowości lub braków wniosku tylko wtedy, gdy nie uzupełniono braków, których żądał organ i to przy założeniu, że dwukrotnie żądano uzupełnienia tych samych braków (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., II GSK 470/15, CBOIS). W rozpoznawanej sprawie ARiMR dokonała oceny dołączonej przez spółkę umowy najmu i na tej podstawie doszła do wniosku, że spółka nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością dla realizacji operacji finansowanej ze środków unijnych. Warunkiem uzupełnienia wniosku było przedstawienie tytułu prawnego (posiadania) do nieruchomości, a nie umowy o określonej treści, jak to zostało przyjęte przez Agencję i Sąd I instancji. Z tych więc powodów organ i Sąd I instancji naruszyły § 18 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., a to oznacza, że zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie tego przepisu okazał się prawnie skuteczny. Jeżeli organ miał wątpliwość co do treści umowy najmu, zwłaszcza podmiotów uprawnionych do jej zawarcia, to powinien w tym zakresie wezwać spółkę do uzupełnienia wniosku o takie wyjaśnienia. Skoro tego nie uczynił to naruszył prawo i z tego powodu wyrok należało uchylić i uchylić rozstrzygnięcie Agencji. Mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.