II GSK 130/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2238/20 w sprawie ze skargi J. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 5 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów oddala skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2238/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z 5 maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. C. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i orzeczenie w trybie określonym w art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 74 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1651) polegającą na przyjęciu, że opisany w zaskarżonej uchwałę czyn nie był znany Okręgowej Radzie Adwokackiej w Zielonej Górze w chwili wpisu skarżącej na listę adwokatów, a stanowiłby przeszkodę do jego dokonania; II. naruszenie norm postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów oraz ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa; 2) art. 90 p.p.s.a. poprzez brak zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego przez pozbawienie strony uprawnienia przedstawienia swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), w sytuacji ograniczenia prawa do jawności posiedzeń z uwagi na stan epidemii Covid-19. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona, co znalazło wyraz w niżej przedstawionych rozważaniach. 3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy naruszenia przepisów postępowania - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4. W świetle przedstawionych wyżej zasad stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna jedynie w nieznacznym stopniu spełnia wynikające z tych zasad wymagania, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zawarte w niej zarzuty - w zakresie możliwym do ich rekonstrukcji - biorąc pod uwagę wskazania zawarte w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09). W uchwale tej dopuszczono możliwość stosownego dookreślenia zarzutów, o ile argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej daje temu wystarczające podstawy, co w rozpoznawanej sprawie ma miejsce w zakresie zarzutu wskazanego w punkcie II. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. 5. Jak wynika z treści tego zarzutu, autor skargi kasacyjnej podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 90 p.p.s.a. "poprzez brak zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego przez pozbawienie strony uprawnienia przedstawienia swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony), w sytuacji ograniczenia prawa do jawności posiedzeń z uwagi na stan epidemii Covid-19". Zgodnie z 90 § 1 i 2 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. 6. Uzasadnienie tego zarzutu zawiera odwołanie się do uprawnienia, wynikającego - w ocenie skarżącej kasacyjnie - z art. 90 p.p.s.a. do "przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony)", natomiast, jak podniosła skarżąca, WSA wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym - "nie informując o podjętym zarządzeniu strony oraz nie doręczając skarżącej przed posiedzeniem odpisu odpowiedzi na skargę" (wyrok wraz z zarządzeniem o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego został doręczony skarżącej 03.03.2021 r. wraz z odpisem odpowiedzi na skargę). Autor skargi kasacyjnej uznał za dopuszczalne zastosowanie w niniejszej sprawie konstrukcji zawartej w art 15zzs4 ust. 3 z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), podzielając pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni funkcjonalnej przepisów tej ustawy, jednak stwierdził, że odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej "ten standard ochrony praw stron nie został zachowany, bowiem o zarządzeniu z dnia 02 lutego 2021 r. skarżąca nie została powiadomiona i nie miała możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, przed wydaniem wyroku". 7. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 90 p.p.s.a. jest jednostką redakcyjną zawierającą dwa paragrafy, czego nie uwzględnił autor skargi kasacyjnej, jednak wobec uzasadnienia tego zarzutu można uznać, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenie jego § 1 – wobec nierozpoznania sprawy jawnie, lecz na posiedzeniu niejawnym. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zasada jawności posiedzeń sądowych może być ograniczona jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a.), przy czym bezsprzecznie przepis art. 15zzs4 ust. 3 cyt. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, jest takim przepisem, co ma istotne znaczenie w sprawie. Jest oczywiste, że uprawnienie do jawnej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, na podstawie ustawy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem pandemii, co znalazło odzwierciedlenie w sposobie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne (uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19). 8. Zgodnie z art. 91 § 1 p.p.s.a. posiedzenia sądowe są wyznaczane ilekroć wymaga tego stan sprawy, przy czym brak jest ustawowego obowiązku informowania o planowanym terminie tych posiedzeń – za wyjątkiem posiedzeń jawnych. Co więcej, nawet zakładając, że strona postępowania mogłaby oczekiwać przekazania jej informacji o terminie posiedzenia niejawnego, brak takiej informacji niewątpliwie nie stanowi ani uchybienia ze strony sądu administracyjnego, ani też nie uniemożliwia stronie przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, zwłaszcza wobec ponad czteromiesięcznego okresu, który dzielił datę wpływu sprawy skarżącej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie, od terminu posiedzenia niejawnego, na którym sprawę rozpoznano. Co więcej, zarówno w treści skargi do sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej, nie powołano się na jakiekolwiek okoliczności świadczące o potrzebie przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji dowodów uzupełniających z dokumentów, a tylko takie dowody są wyjątkowo dopuszczalne w postepowaniu przed tym sądem, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). 9. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec treści zarzutu zawartego w punkcie II. ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej oraz mając na uwadze uzasadnienie tego zarzutu, nie można uznać, że jego podstawy są usprawiedliwione, co czyni ów zarzut bezpodstawnym. 10. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej także nie zasługują na uwzględnienie, przy czym w ich przypadku jest oczywiste, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pominąć istotnej wady konstrukcyjnej tych zarzutów, która uniemożliwia ich merytoryczną ocenę. Powołane w punkcie I. oraz II. ppkt 1 petitum skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, wskazują jedynie, że autor skargi kasacyjnej zarzuca sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 74 Prawa o adwokaturze oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., pomijając wykazanie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem sąd pierwszej instancji nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, ograniczając się do oceny zastosowania tych przepisów przez organy administracji. Podstawą sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny stanowią bowiem przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, będące właściwymi normami odniesienia, którymi natomiast nie są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. 11. Wadliwie także skonstruowany został zarzut naruszenia prawa materialnego, którego miał się dopuścić sąd pierwszej instancji, dokonując błędnej wykładni art. 74 Prawa o adwokaturze. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że błąd w wykładni tego przepisu polegał na przyjęciu, że "opisany w zaskarżonej uchwale czyn nie był znany Okręgowej Radzie Adwokackiej w Zielonej Górze w chwili wpisu skarżącej na listę adwokatów, a stanowiłby przeszkodę do jego dokonania". Jak wyżej wskazano, błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli - w realiach rozpoznawanej sprawy – chodzi o wadliwe zaakceptowanie przez WSA mylnego rozumienie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej normy prawnej z art. 74 Prawa o adwokaturze. W skardze kasacyjnej zarzutu takiego jednak sformułowano, pomijając zagadnienie prawidłowego odkodowania treści normy prawnej zawartej w art. 74 Prawa o adwokaturze, jak też nie wskazując, na czym polegał błąd organu, a więc i WSA, który błędne rozumienie normy prawnej zaakceptował. 12. Niezależnie od tej wady skargi kasacyjnej, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że omawiany zarzut zmierza do wykazania niewłaściwego zastosowania kwestionowanej normy prawnej, poprzez dokonanie wadliwej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Wskazuje to wprost autor skargi kasacyjnej, stwierdzając, że "decydujące znaczenie dla sprawy" ma to, że "omawiany przepis prawa nie wprowadza jako przesłanki jego stosowania obowiązku informowania rady przez kandydata o czynie, który w jego ocenie stanowiłby przeszkodę do wpisu". Podkreślono także, że ocena kandydata (jego postawy i dotychczasowego zachowania) należy do kompetencji właściwego organu i "zatajenie informacji narusza etykę zawodową i musi wpływać na ocenę spełnienia warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Jednakże nie może skutkować zastosowaniem art. 74 Prawa o adwokaturze w sytuacji, gdy w momencie wpisu czyn stanowiący ewentualną przeszkodę do wpisu był znany okręgowej radzie adwokackiej z innego źródła". 13. Jest oczywiste, biorąc pod uwagę wyżej przytoczoną argumentację skargi kasacyjnej, że jej autor kwestionuje zarówno ustalenia w zakresie faktów – mowa o wiedzy członków właściwej rady adwokackiej o czynie nieznanym tej radzie, a stanowiącym przeszkodę do wpisu na listę adwokatów skarżącej – jak też ocenę WSA w zakresie prawidłowości zastosowania przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej normy prawnej zawartej w art. 74 Prawa o adwokaturze. Taki zarzut nie może być skutecznie wywiedziony w ramach zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, a więc także z tego względu podniesione zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwione. 14. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.