II GSK 13/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 3077/21 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 października 2021 r. nr DPZ.WPA-ZOD.4241.109.2021.2.KL w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., uwzględnił skargę T. T. Sp. z o.o. w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 października 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, uchylając tą decyzję oraz poprzedzejącą ją decyzję z dnia 5 lipca 2021 r. oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia z 6 lipca 2020 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, udzielił spółce T. T. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (dz. ewid. nr [...]) do działki nr [...] w miejscowości M.. S. A. M. S.A. w M. będąca koncesjonariuszem autostrady płatnej [...] K. – K., wystąpiła z wnioskiem z dnia 8 czerwca 2021 r., o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 6 lipca 2020 r. Organ decyzją z dnia 5 lipca 2021 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. W wyniku wniosku spółki S. A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z 11 października 2021 r. uchylił swoją decyzję z 5 lipca 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 6 lipca 2020 r. Sąd I instancji uwzględniając skargę spółki T. T. na tą decyzję stwierdził, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, uchylając decyzję I instancji i jednocześnie nie orzekając co do istoty sprawy. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostałoby wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd zauważył, że w decyzji I instancji z 5 lipca 2021 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 6 lipca 2020 r., jednak w ogóle nie rozważał kwestii braku statusu strony spółki, która wniosła o wszczęcie postępowania w trybie nieważnościowym. Zdaniem Sądu I instancji organ błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dopiero w postępowaniu odwoławczym, a więc orzeczenie co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji I instancji, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ, w ocenie Sądu, nie uwzględnił faktu, że w uzasadnieniu decyzji I instancji (z 5 lipca 2021 r.) organ przeprowadził merytoryczne rozważania co do zasadności wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z 6 lipca 2020 r., które doprowadziły go do konkluzji o odmowie unieważnienia decyzji z 6 lipca 2020 r. Sąd stwierdził, że w I instancji organ podjął wadliwe rozstrzygnięcie jednak rozpatrzył merytorycznie wniosek spółki, dlatego orzekając co do istoty sprawy w II instancji organ rozpatrzyłby ponownie sprawę nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przez organ art. 19 ust. 3 i art. 20 pkt 8 w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 61a § 1 i art. 138 § 1 w zw. z art. 127 k.p.a. W ocenie Sądu organ słusznie uznał i wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interes prawny spółki w sprawie wynikający z przepisów ustawy o drogach publicznych w związku z pełnioną przez spółkę, na podstawie art. 19 ust. 3 u.d.p., funkcją zarządcy autostrady płatnej [...] K.-K., na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). T. T. Sp. z o.o. w M., skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części, w zakresie punktu 1 sentencji tego wyroku zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku wyrażające się w braku odniesienia się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w niniejszej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez związanie organu błędną oceną prawną polegającą na przyjęciu, że spółka, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady /w niniejszym postępowaniu S. A. M. S.A./ posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zjazdu publicznego /w niniejszym postępowaniu decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6.07.2020 r. znak O.KR.Z-3.4241.11.79.2020.MD.5 udzielającej zezwolenia T. T. Sp. z o.o. w M. na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (dz. ew. nr [...])/, podczas gdy spółka taka nie posiada statusu strony w tym postępowaniu; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu zawiera błędne wskazanie co do dalszego postępowania wyrażające się w konieczności ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku S. A. M. S.A. z dnia 8 czerwca 2021 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6.07.2020 r. znak O.KR.Z-3.4241.11.79.2020.MD.5 udzielającej zezwolenia T. T. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (dz. ew. nr [...]), z udziałem S. A. M. S.A. w charakterze strony, podczas gdy wniosek ten winien zostać ponownie rozpatrzony merytorycznie, jednak bez udziału wskazanego podmiotu w charakterze strony; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 19 ust. 3 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 29 ust. 1-6 u.d.p. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że spółka, 2 którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zjazdu publicznego, podczas gdy z przepisów kompetencyjnych oraz przesłanek wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego nie wynika istnienie interesu prawnego takiej spółki w udziale w postępowaniu w charakterze strony; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 19 ust. 3 i art. 20 pkt 2-7, 9-16 i 18 u.d.p. w zw. z art. 29 ust. 1-6 u.d.p. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że spółka, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zjazdu publicznego, z uwagi na przyjęcie, że postępowanie takie dotyczy interesu prawnego lub obowiązków spółki wynikających z art. 20 pkt 2-7, 9-16 i 18 u.d.p., podczas gdy żadne z zadań spółki wynikających z art. 20 pkt 2-7, 9-16 i 18 u.d.p. nie wpływa na możliwość wydania lub odmowy wydania decyzji w przedmiocie zjazdu publicznego, a nadto wydanie lub odmowa wydania takiej decyzji nie wpływa ma sytuację prawną spółki w zakresie jej sytuacji materialnoprawnej. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania w zaskarżonym zakresie. W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona wniosła o uwzględnienie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. S. A. M. S.A. w M., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do treści z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a których istnienia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w powołanym przepisie określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Oceniając zaskarżony wyrok przez pryzmat omawianego zarzutu stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym, oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów poddana kontroli decyzja wydana w instancji odwoławczej oraz poprzedzająca ją decyzja wydana w I instancji naruszały przepisy postępowania czyniąc koniecznym, w ocenie Sądu, uchylenie obu rozstrzygnięć. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia omawianego art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "wadliwe uzasadnienie wyroku wyrażające się w braku odniesienia się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w niniejszej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku.", jak wywodzi skarżąca kasacyjnie w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Wskazania wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że rozpoznając wywołaną skargą sprawę dokonuje on oceny i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia lub aktu względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli wymienionych na wstępie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie był zatem związany zarzutami skargi i nie miał bezwzględnego obowiązku odnoszenia się do wszystkich argumentów skarżącej Spółki, pomieszczonych we wniesionej skardze. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, w ramach których podniesiono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), stwierdzić należy, że związane one są w swojej istocie z zarzutem błędnych wytycznych, co do dalszego postępowania, jakie Sąd I instancji sformułował w wyroku, oraz wyrażonej oceny prawnej, które to w swojej istocie związane są ściśle z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego. Za zasadny należy uznać pogląd Sądu I instancji, który uwzględniając skargę spółki T. T. na tą decyzję stwierdził, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, uchylając decyzję I instancji i jednocześnie nie orzekając co do istoty sprawy. Stosownie do treści art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tą decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. WSA stwierdził, że organ prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostałoby wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd zauważył, że w decyzji I instancji z 5 lipca 2021 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 6 lipca 2020 r., jednak w ogóle nie rozważał kwestii statusu Spółki, która wniosła o wszczęcie postępowania w trybie nieważnościowym, a mianowicie nie rozważył czy jest to wniosek strony postępowania, a zatem czy tejże Spółce w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. Należy wziął pod uwagę, iż rozstrzygnięcie w tym postępowaniu administracyjnym w analizowanej sprawie nastąpiło, jak wynika to z akt sprawy w następstwie wniosku Spółki S. A. M. S.A. z dnia 8 czerwca 2021 r., który dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 6 lipca 2020 r. (znak: O.KR.Z-3.4241.11.79.2020.md.5) "z urzędu" przez organ, a nie na wniosek strony. Także w decyzji z dnia 5 lipca 2021 r. (znak: O/Kr.Z-34241.11.105.2021.MD.1) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając wszczęcia postępowania w tej sprawie powołuje się na wniosek Spółki S. A. M. S.A. z dnia 8 czerwca 2021 r. dotyczący wszczęcia postepowania "z urzędu", z którym to wnioskiem zwróciła się wnioskująca Spółka do tegoż organu. Zdaniem Sądu I instancji organ błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dopiero w postępowaniu odwoławczym, a więc orzeczenie co do istoty sprawy po uchyleniu decyzji I instancji, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ, w ocenie Sądu, nie uwzględnił faktu, że w uzasadnieniu decyzji I instancji (z 5 lipca 2021 r.) organ przeprowadził merytoryczne rozważania co do zasadności wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z 6 lipca 2020 r., które doprowadziły go do konkluzji o odmowie unieważnienia decyzji z 6 lipca 2020 r. Sąd stwierdził, że w I instancji organ podjął wadliwe rozstrzygnięcie jednak rozpatrzył merytorycznie wniosek Spółki, dlatego orzekając co do istoty sprawy w II instancji organ rozpatrzyłby ponownie sprawę nie naruszając zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak wynika z treści motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji za słuszną uznał ocenę wyrażoną w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 października 2021 r., że Spółce S. A. M. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni autostrady [...] (decyzja z dnia 6 lipca 2020 r.), który to przymiot wynikał z interesu prawnego wymienionej Spółki opartego o art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji uchylając obie decyzje organu administracji z tego powodu, iż organ w zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma natomiast racji WSA przesądzając na tym etapie postępowania, iż Spółka S. A. M. S.A. ma przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 lipca 2020 r. (znak: O.KR.Z-3.4241.11.79.2020.md.5). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez Sąd I instancji takiego stanowiska w sprawie oceny posiadania przez wnioskodawcę – Spółkę S. – przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jest przedwczesne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek Spółki S. pochodzi od strony uprawnionej do wszczęcia postępowania w tej sprawie, czy też nie. W zależności od wyniku tego badania winien wszcząć postępowanie lub odmówić jego wszczęcia we właściwej formie prawnej (art. 157 § 2 i 3 k.p.a.). Tylko w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony lub z urzędu (z własnej inicjatywy organu) organ może przystąpić do zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanych przez stronę postępowania we wniosku lub z powodu których organ wszczyna przedmiotowe postępowanie z urzędu. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, pomieszczonych w punkcie 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a., który stanowi, iż: ""Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.", skargę kasacyjną w tej sprawie oddalił (punkcie 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania, jak w punkcie 2 sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie, z uwagi na jej charakter i treść wyroku Sądu I instancji, zaistniała uzasadniona przesłanka do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.