II GSK 1262/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F W od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1423/14 w sprawie ze skargi F W na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] października 2014 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F W na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub Sąd I instancji) oddalił skargę F.W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: Dyrektor) z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Aleksandrowie Kujawskim ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 17.353,46 zł, uzyskanych na mocy decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych: z dnia [...] listopada 2004 r., z dnia [...] lutego 2006 r., z dnia [...] października 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że pierwotne decyzje w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkować musiało ustaleniem skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Bydgoszczy oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków jest uwarunkowane wcześniejszym wzruszeniem w trybie wznowienia ostatecznych decyzji przyznających płatności. Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634) dalej: ustawa o Agencji, wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Skoro ustalenie, o którym mowa w tym przepisie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: k.p.a. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o k.p.a. na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Jest to postępowanie niezależne od ewentualnego postępowania w przedmiocie prawidłowości przyznania rolnikowi płatności. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutami skarżącego podnoszącymi naruszenia pięcioletniego terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. i orzekania ponownie merytorycznie w sprawie, która już została zakończona decyzją ostateczną, wyjaśniając, że niniejsza sprawa nie toczy się w trybie wznowienia. WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że dobrą wiarę strony uchyla brak staranności. W złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan rzeczy albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć. Skoro skarżący w momencie składania wniosku wiedział o prawnym wymogu faktycznego (rolniczego) użytkowania gruntów, a przy dołożeniu należytych starań winien zorientować się, że rzeczywisty stan użytkowania spornych działek ewidencyjnych nie odpowiada temu wymogowi – nie można uznać, że pozostawał w dobrej wierze. F.W. zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001, w zw. z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18), dalej: rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe ustalenie, że nie działał w dobrzej wierze i orzeczenie zwrotu pobranych płatności pomimo wyłączenia takiego obowiązku po upływie 4-letniego terminu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji, które to uchybianie miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na nieuchyleniu zaskarżonej do Sądu decyzji, mimo że nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim kluczowej dla sprawy okoliczności istnienia po stronie skarżącego dobrej lub złej wiary. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna F.W. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów kasacyjnych podnoszących naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez organ i kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być dokonana w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym zarzucie strona twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż aprobuje błędne ustalenia i ocenę istotnych dla sprawy okoliczności. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku nie potwierdza stawianego przez stronę zarzutu. Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na błędy w zakresie ustaleń faktycznych, czy też wady oceny tych ustaleń dokonanych przez organ i akceptowanych przez Sąd I instancji. W swej istocie zarzut opiera się na założeniu, że świadkowie zeznający w sprawie na etapie postępowania administracyjnego mogli być nieobiektywni, bo pozostawali z R.Z. w różnych relacjach, które mogły podważać ich obiektywizm. Przyjęcie takiego założenia przez skarżącego kasacyjnie jest jego subiektywną oceną ustaleń dokonanych w postępowaniu, do której ma prawo, ale która nie musi prowadzić do podważenie stanu faktycznego sprawy, skoro twierdzenia odnoszące się do braku obiektywizmu nie zostały nawet uprawdopodobnione. Poza tym stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie różnych środków dowodowych, a nie tylko na podstawie zeznań świadków, zatem w tym zakresie nie ma wątpliwości jak kształtowały się fakty, natomiast rozbieżna jest ich ocena. Zdaniem NSA, Sąd I instancji poprawnie przyjął, że organy ARiMR poprawnie dokonały tej oceny i właściwie zinterpretowały ustalone fakty. Sąd II instancji akceptuje takie stanowisko, a w konsekwencji stwierdza, że rozpoznawany zarzut należało uznać za nietrafny. W ocenie NSA niezasadny jest także zarzut materialny skargi kasacyjnej. Strona podnosi w nim naruszenie art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w związku z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, polegające na wadliwym przyjęciu, że nie działała w dobrej wierze, przez co wadliwie nie zastosowano do niej 4-letniego terminu uprawniającego do żądania zwrotu pobranych płatności. W zakresie tego zarzutu trafne jest stanowisko organów przyjęte przez Sąd I instancji, że dobra wiara o jakiej stanowią wskazane przepisy nie może być łączona z brakiem staranności podmiotu składającego wniosek. Trafnie zatem przyjęto, że zła wiara ma miejsce wtedy, gdy podmiot ma świadomość rzeczywistego stanu rzeczy ale także, gdy tej świadomości nie ma, ale mógł ją posiadać przy zachowaniu należytej staranności. Jeżeli skarżący składając wniosek znał zasady jego wypełnienia i warunki uzyskania płatności, co sam potwierdził, to przyjąć należy, że nieużytkowanie rolnicze działek zgłoszonych do płatności nie może być wiązane z dobrą wiarą. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.