II GSK 126/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 31/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na bezczynność Instytutu Techniki Budowlanej w przedmiocie zmiany aprobaty technicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 31/17, odrzucił skargę [A] Sp. z o.o. w C. na bezczynność Instytutu Techniki Budowlanej w przedmiocie zmiany aprobaty technicznej. Orzekł też o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona w sprawie bezczynność Instytutu Techniki Budowlanej w postępowaniu o zmianę aprobaty technicznej nie podlega regulacji administracyjnej z uwagi na brak administracyjnego charakteru czynności, jaką jest wydanie aprobaty technicznej. Postępowanie to, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1040), prowadzone było na mocy porozumienia stron zawartego pomiędzy wnioskodawcą (skarżącą) a jednostką aprobacyjną (ITB). Wydawana w tym trybie aprobata techniczna nie jest – w ocenie WSA – decyzją administracyjną, ponieważ zawiera jedynie ocenę danego wyrobu budowlanego. Postępowanie aprobacyjne nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ jest prowadzone na podstawie cywilnoprawnego porozumienia, w którym to strony postępowania decydują o jego zasadach. Zatem w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy właściwe dla prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Wobec powyższego, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) orzekł o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła [A] Sp. z o.o., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 45 Konstytucji RP poprzez brak umożliwienia dostępu skarżącej do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy; 2) § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania poprzez uznanie, iż postępowanie o zmianę aprobaty technicznej nie ma charakteru administracyjnego i tym samym odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dowodów, na których Sąd I instancji oparł swe ustalenia, brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi oraz brak wszechstronnej analizy sprawy; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie podlega kontroli sądu administracyjnego; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje spór cywilny, a obowiązek wydania zmienionej aprobaty na podstawie przepisów prawa w trybie administracyjnym. Brak przepisów szczególnych odsyłających strony postępowania aprobacyjnego do postępowania przed sądami powszechnymi powoduje, że sprawa ta należy do kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem kasatora, uznanie, iż postępowanie o zmianę aprobaty technicznej nie ma charakteru postępowania administracyjnego narusza podstawowe prawa skarżącej, w szczególności prawo do sądu wynikające z art. 45 Konstytucji RP. WSA nie odniósł się w sposób merytoryczny do argumentacji spółki o hybrydowości postępowania aprobacyjnego. Tymczasem w sprawie istotne jest, że postępowanie aprobacyjne należy rozpatrywać na dwóch płaszczyznach: 1) stosunków cywilnoprawnych pomiędzy spółką jako zleceniodawcą a ITB jako zleceniobiorcą, których skutki prawne w zakresie np. niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania przez organ oceniane są na podstawie przepisów prawa cywilnego oraz 2) sfery prawa publicznego – szeroko pojętego prawa administracyjnego, które reguluje istotne z punktu widzenia interesów społecznych sfery aktywności gospodarczej, nakładając na podmioty rynkowe obowiązki w zakresie normalizacji i certyfikacji. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że funkcja realizowana przez ITB, związana z wydawaniem aprobat technicznych, jest zadaniem publicznym. Zasadne jest zatem stosowanie do postępowań o udzielenie bądź zmianę aprobaty technicznej przepisów prawa administracyjnego. Są to bowiem akty jednostronne, rozstrzygające konkretną sprawę i skierowane do imiennie oznaczonego adresata. Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o., Instytut Techniki Budowlanej pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem ITB, postępowanie o wydanie aprobaty technicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym Instytut wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji publicznej i wydaje decyzje administracyjne. Postępowanie aprobacyjne prowadzone jest na podstawie porozumienia między wnioskodawcą a jednostką upoważnioną do wydawania aprobat i winno kończyć się wydaniem dokumentu zawierającego ocenę danego wyrobu budowlanego, a nie wydaniem decyzji administracyjnej. Co istotne, aprobata techniczna nie jest dokumentem upoważniającym do oznakowania wyrobu budowlanego przed wprowadzeniem do obrotu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego orzeczenia Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia przez jej autora, że Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę spółki, gdyż bezczynność organu w sprawie o zmianę aprobaty technicznej powinna podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela, uznając tym samym, że WSA prawidłowo odrzucił skargę strony na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Rozważenia wymaga zatem, czy wydawana przez ITB aprobata techniczna jest aktem z zakresu administracji publicznej, czy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz czy do postępowania w sprawie jej wydania mają zastosowanie przepisy k.p.a. lub o.p. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie aprobat technicznych oraz jednostek organizacyjnych upoważnionych do ich wydawania, wydane na podstawie art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 883), regulując m.in. sposób udzielania, zmiany i uchylania aprobat technicznych, nie odwołuje się w tym zakresie (ani w żadnym innym zakresie) do stosowania przepisów k.p.a. (ani o.p.). Z żadnego przepisu rozporządzenia także nie wynika, by aprobata techniczna wydana na jego podstawie miała charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Za akt, o którym mowa w z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., można bowiem uznać rozstrzygnięcie o charakterze władczym, skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu, stanowiące o prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Po pierwsze należy zauważyć, że – jak wynika z § 5 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia – aprobata techniczna nie jest dokumentem upoważniającym do oznakowania wyrobu budowlanego przed wprowadzeniem do obrotu. Zatem nie sposób uznać, że jej wydanie bądź niewydanie skutkuje nabyciem praw lub obowiązków w sferze prawa administracyjnego. Po wtóre, w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, iż wszczęcie postępowania aprobacyjnego następuje w terminie określonym w porozumieniu stron o przeprowadzeniu takiego postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2016 r. skarżąca spółka oraz Instytut Techniki Budowlanej zawarły porozumienie w sprawie nowelizacji aprobaty technicznej [...], regulujące między innymi przedmiot postępowania aprobacyjnego oraz etapy właściwej procedury aprobacyjnej, które powinny zakończyć się udzieleniem aprobaty technicznej bądź odmową jej udzielenia. Ponadto, zgodnie z § 5 tego porozumienia, w sprawach nim nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 listopada 2004 r. Z kolei § 6 porozumienia stanowi, że wszelkie spory mogące wyniknąć z niniejszego porozumienia będą rozstrzygane przez sąd pierwszej instancji właściwy według siedziby jednostki aprobującej. W świetle wyżej przedstawionych okoliczności nie sposób uznać, że kwestie związane z wykonaniem bądź niewykonaniem obowiązków wynikających z podpisanego porozumienia, podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wobec tego za niezasadne NSA uznał zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., § 7 ww. rozporządzenia oraz wynikającej z art. 45 Konstytucji RP zasady prawa do sądu. Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pomijając błędne jego podniesienie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1, zamiast art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zauważyć należy, że wydając postanowienie o odrzuceniu skargi, Sąd I instancji nie miał możliwości odnieść się do zarzutów skargi, skoro – jak już to zostało wywiedzione powyżej – sąd administracyjny nie był w ogóle właściwy do rozpoznania tej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwiało jego kontrolę instancyjną, co też Naczelny Sąd Administracyjny uczynił. W tych okolicznościach na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalono.