II GSK 1253/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 767/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o Sp. j. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku – Białej z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr SKO/VIII/422/162/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 lutego 2023r., sygn. akt III SA/Gl 767/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę G. Sp. z o. o. Sp. jawna w K. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej też: "SKO", "Kolegium") z 4 sierpnia 2022r., nr SKO/422/VIII/162/ 2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.189f § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego założenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o braku zaistnienia przesłanek do zastosowania w sprawie objętej wyrokiem, wyżej wskazanego przepisu w sytuacji, gdy z wszelkich zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, iż zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania i odstąpienia przez organ administracyjny, w drodze decyzji, od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa oraz zaprzestanie przez stronę skarżącą naruszenia prawa. Błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż nie istnieją podstawy do zastosowanie w sprawie art. 189f § 1 k.p.a, miało wpływ na całość rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowa interpretacja w/w przepisu oraz jego wykładnia byłaby podstawą do odstąpienia od nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej. II. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny na wynik sprawy, tj.: .art.7, art.77 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną interpretację stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nielogicznej interpretacji okoliczności zaistniałych w sprawie i w rezultacie do niezastosowania artykułu 189f § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, oraz treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo zaistnienia okoliczności będących podstawą do odstąpienia od wymierzenia kary. W szczególności przyjęcie w wyroku błędnego ustalenia przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Gliwicach wagi i okoliczności naruszenia prawa, jak również zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach poddania pod rozwagę zaistnienia ochrony wyjątkowo ważnego interesu strony skarżącej, czasu trwania tego naruszenia, znikomego stopnia przyczynienia się strony skarżącej do powstania naruszenia prawa jak również działań podjętych przez stronę skarżącą dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, braku osiągnięcia korzyści z naruszenia, niezwłocznego zaprzestania przez stronę skarżącą naruszania prawa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Wskazać należy, że kontrola prawidłowości wykładni i niezastosowania względem skarżącej przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. została przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki w sposób prawidłowy, a wyrażona ocena prawna nie narusza prawa. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej następuje, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Natomiast odnosząc się do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 2 k.p.a. to należy stwierdzić, że również ten przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż uzależnia on odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podkreślić należy, że ostateczną decyzją z 6 września 2021r.nr 715/DZ/ 2021/G zezwolono stronie na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 1002 na okres od 6 września do 9 października2021r. Natomiast w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z 4 sierpnia 2022r., nr SKO.VIII/422/162/2022, po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. Sp. Jawna z siedzibą w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Cieszyna z 28 marca 2022r., nr DZ.4413.2022. OH71/22, wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 27 sierpnia 2021r. do 5 września 2021r., a nie jak błędnie wskazał to Sąd I instancji od 6 września do 9 października 2021r. Uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych, co więcej także podniesione przez nią zarzuty wprost do tego nie zmierzały. Natomiast istotne jest, że w decyzji Burmistrza Miasta Cieszyna z 28 marca 2022r., nr DZ.4413.2022. OH71/22 (Nr 146/DZ/22/G) wymierzającej stronie karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 27 sierpnia 2021r. do 5 września 2021r. wskazano za jaki okres została wymierzona (10 dni) i w jakiej stawce (100,00 m2 x1,00 zł x 10 dni w dniach od 27 sierpnia 2021r. do 5 września 2021r.) tj. dziesięciokrotność obowiązującej opłaty. Zauważyć należy, że stosownie do ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga uzyskania zezwolenia od zarządy drogi (art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zezwolenie wydaje się na ściśle określony czas. Organ, rozstrzygając o maksymalnym okresie zajęcia pasa drogowego, powinien kierować się planowanym przez wnioskodawcę czasem zajęcia. Planowany czas zajęcia pasa drogowego powinien wypływać z treści wniosku. Organ, wydając zezwolenie, jest związany przepisami prawa ustalającymi przesłanki przyznania uprawnienia, a w dalszej kolejności zamiarami przedstawionymi przez wnioskującego. Przechodząc do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 189f pkt 1 k.p.a., a więc odnoszącego się do przepisu prawa materialnego należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do uznania jego zasadności. Zdaniem NSA zasadnie organy przyjęły w tej sprawie, że istniała podstawa faktyczna do nałożenia na skarżącego kary i trafnie to stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Spór w tej sprawie dotyczy w istocie jedynie tego, czy w tej sprawie zachodzą przewidziane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki do odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Przepis ten przewiduje, że "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". Z treści tego przepisu wynika zatem, że odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu jest możliwe jedynie wówczas, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki: "waga naruszenia prawa jest znikoma" i jednocześnie "strona zaprzestała naruszania prawa". Ustawodawca zatem w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. mówi nie o niskim stopniu szkodliwości naruszenia, ale o wadze tego naruszenia. Ta zaś nie ogranicza się do materialnych i rzeczywistych skutków uchybienia, ale pociąga za sobą konieczność rozważenia konkretnego naruszenia, w ramach całokształtu towarzyszących mu uwarunkowań. Tym samym w niniejszej sprawie strona nie może skutecznie podnosić, że droga, która podlegała zajęciu stanowi drogę mało uczęszczaną o znikomym natężeniu ruchu. Niewątpliwie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zajęcie pasa drogowego o powierzchni 100,00 m2 powoduje uciążliwości w ruchu. Trafnie również wskazał WSA podzielając stanowisko organów, że takim argumentem nie jest okoliczność, że strona jest inwestorem, prace przeprowadzane były przez wykonawców strony i to na skutek ich działań doszło do przypadkowego zajęcia pasa drogowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.