II GSK 1252/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 101/20 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 listopada 2019 r. nr BP.501.1151.2019.0164.PO15.10445 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (słownie: sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 101/20 oddalił skargę T.O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Samochód osobowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]kierowany przez V.S., obywatela Ukrainy został zatrzymany do kontroli [...] kwietnia 2019 r. w P. W trakcie kontroli ustalono, kierowca wykonywał przewóz na rzecz przedsiębiorcy S.M. prowadzącego przedsiębiorstwo A. Zgodnie z ustaleniami kontroli, wykonywano przewóz drogowy przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Ustalono również, że osobą zarządzająca transportem w tym przedsiębiorstwie jest T.O. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) wydał [...] czerwca 2019 r. decyzję nakładającą na T.O. karę pieniężną w wysokości 2000 zł, tytułem popełnienia naruszeń z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm., zwanej dalej: u.t.d.). Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku wniesionej przez T.O. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Sąd ten wskazał, że podmiotem wykonującym transport drogowy w rozpoznawanej sprawie był przedsiębiorca, a w jego imieniu zarządzającym transportem był skarżący. Tym samym to na przedsiębiorcy, a w tym przypadku na profesjonalnym zarządcy transportu spoczywa odpowiedzialność za zabezpieczenie spełnienia wymogów w zakresie przewozu osób, w tym wymagań dotyczących kierowców i to niezależnie od formy ich zatrudnienia. Dlatego też za bezpodstawny uznał Sąd zarzut dotyczący naruszenia art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z 39l ust. 1 pkt 1 lit. b) u.t.d. poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie. Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie w sprawie wykazało jednoznacznie, że prawidłowym adresatem takiej decyzji jest w tym przypadku zarządzający transportem. T.O. wniósł skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, jak również zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) niewłaściwego zastosowania naruszenie art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z 39l ust. 1 pkt 1b u.t.d. poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie działającym pod firmą A., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności: a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie na jakiej podstawie (stosunek pracy czy stosunek cywilnoprawny) kontrolowany kierowca współpracował z S.M., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A. z siedzibą w I.; b) poczynienie ustaleń nie mających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas, gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach, natomiast koncentrują się one wokół zagadnienia odpowiedzialności skarżącego, w kontekście formy zatrudnienia kierowcy, który nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na tym stanowisku, w przedsiębiorstwie, w którym skarżący był zarządzającym transportem. Na wstępie zauważyć należy, że powołany w zarzutach art. 39a u.t.d. określa warunki zatrudnienia kierowcy przez przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy, wskazując, że zatrudnienie to możliwe jest w przypadku, gdy kierowca nie ma przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych do wykonywania pracy na tym stanowisku (art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d.). Natomiast na gruncie art. 39l ust. 1 pkt b) u.t.d. przedsiębiorca jest obowiązany do kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne. Kara pieniężna nałożona została na skarżącego na mocy art. 92a ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym za każde naruszenie stwierdzone podczas kontroli drogowej kara pieniężna w określonej wysokości nakładana jest na zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie. Status zarządzającego transportem został określony w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 5 tego rozporządzenia, zarządzający transportem oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 lit. a) wymienionego rozporządzenia przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną - zarządzającego transportem - która w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa. Fakt, że skarżący pełnił funkcję zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie transportowym nie budził w rozpoznawanej sprawie wątpliwości. Kluczowym zatem zagadnieniem w sprawie jest rozważenie relacji, jakie łączyły kierowcę prowadzącego pojazd podczas dokonanej kontroli drogowej, a przedsiębiorstwem, w którym skarżący był zarządzającym transportem, w kontekście ustalenia czy relacja ta stanowiła formę zatrudnienia. Jak podnosi się w piśmiennictwie, termin "zatrudnienie" wydaje się być pojęciem nadrzędnym nad pojęciem "stosunek pracy" i wskazywać na istnienie nie tylko podporządkowania między pracodawcą a pracownikiem, ale również określonej zależności ekonomicznej (W. Sanetra, O pojmowaniu i uwarunkowaniach elastyczności zatrudnienia , (w:) A. Świątkowski (red.), Ochrona praw człowieka w świetle przepisów prawa pracy i zabezpieczenia społecznego. Referaty i wystąpienia zgłoszone na XVII Zjazd Katedr/Zakładów Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego. Kraków 7–9 maja 2009 r., Warszawa 2009). Oznacza to, że w pojęciu "zatrudnienie kierowcy", użytym w ustawie o transporcie drogowym, mieści się nie tylko nawiązanie stosunku pracy - na podstawie umowy o pracę - ale również nawiązanie innych stosunków niepracowniczego zatrudnienia, w szczególności stosunków cywilnoprawnych, np. na podstawie umowy zlecenia. Ten szeroki sposób rozumienia pojęcia "zatrudnienie" znajduje potwierdzenie również w terminologii przyjętej w art. 39a u.t.d. na oznaczenie podmiotu zatrudniającego. "Zatrudnienie" nie jest bowiem odnoszone wprost do pracodawcy, ale do "przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy" (A. Giedrewicz-Niewińska (w): M. Etel, A. Piszcz (red.), Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Warszawa 2020, art. 39a). Ustawodawca nie określił w art. 39a ust. 1 u.t.d. w sposób kategoryczny formy, w jakiej kierowca może zostać zatrudniony, co oznacza, że dopuszczalne są wszelkie przewidziane prawem możliwości wykonywania usług na rzecz przedsiębiorcy, w tym umowa zlecenie, czy umowa o dzieło. W ocenie Sądu brak jest podstaw, aby przywołany przepis interpretować w ten sposób, że zatrudnienie kierowcy może mieć wyłącznie formę umowy o pracę i, co za tym idzie, że tylko w stosunku do kierowców zatrudnionych w takiej formie zastosowanie mają obowiązki wynikające z tego przepisu, jak również z art. 39l u.t.d. Sąd nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym skoro kierowca niezwiązany był z przedsiębiorcą transportowym stosunkiem pracy, to nie miał obowiązku posiadać między innymi orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Przyjęcie za skarżącym takiego stanowiska prowadziłoby do błędnej konkluzji, że przepisy ustawy o transporcie drogowym mają zastosowanie wyłącznie do tych przedsiębiorców, którzy zatrudniają kierowców na podstawie umowy o pracę, co z kolei oznaczałoby, że znacząca grupa przedsiębiorców i kierowców wykonuje przewozy wyłączone spod kontroli inspekcji drogowej. Przeczyłoby to, zdaniem Sądu, celowi jakiemu służy ustawa o transporcie drogowym, czyli zagwarantowaniu bezpieczeństwa przewozów, w szczególności dotyczy to przewozu osób i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Potwierdzeniem słuszności rozumowania organu jest również regulacja zawarta w art. 92a ust. 6 u.t.d., z której wprost wynika, że za kierowców, o których mowa w tym przepisie, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz. Tym bardziej zatem obowiązki określone w ustawie, w tym w art. 39a ust. 1 u.t.d. i 39l ust. 1 pkt b) u.t.d. muszą zostać przez przedsiębiorcę transportowego zrealizowane w stosunku do kierowców zatrudnionych i to w znaczeniu sensu largo – tak na umowę o pracę, jak i na podstawie umowy cywilnoprawnej, czyli przykładowo umowy zlecenia czy umowy o dzieło. Nie tylko zatem wykładnia literalna omawianych przepisów, ale i systemowa pozwala na realizację celów ustawy o transporcie drogowym, tj. zapewnienie bezpieczeństwa transportu drogowego oraz stworzenie przejrzystych i jednolitych zasad dla przewoźników i uczestników ruchu drogowego. Te jednolite zasady, dla ochrony interesów użytkowników dróg, muszą dotyczyć między innymi wymogów odnoszących się do kierowców wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorców transportowych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).