II GSK 1245/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 3229/24 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 marca 2024 r. nr 151/2024/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3229/24, oddalił skargę B.S. (zwana dalej: "stroną", "skarżącą" lub "zainteresowaną") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej: "Prezesem NFZ" lub "organem") z 12 marca 2024 r. nr 151/2024/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją z 12 marca 2024 r. Prezes NFZ, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i 6 oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 21 października 2016 r. nr 504/ouz/2016 w sprawie ustalenia, że strona podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 1 stycznia 1999 r. do 18 lutego 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnioskiem z 21 marca 2016 r., zwrócił się do Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu skarżącej z tytułu wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 18 lutego 2015 r. Poinformowano w ww. korespondencji, iż zainteresowana z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie dokonała zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego; nie podlegała obowiązkowi ubezpieczeń społecznych posiadając prawo do emerytury. Zgodnie z danymi zawartymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej zainteresowana rozpoczęła prowadzenie działalności pozarolniczej pod nazwą: [...] w dniu 1 lipca 1995 r., a zaprzestała 18 lutego 2015 r. (wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło 19 lutego 2015 r.). Brak jest informacji o okresach zawieszenia działalność gospodarczej w czasie, kiedy formalnie było to możliwe, czyli od 20 września 2008 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z 30 marca 2016 r. poinformował zainteresowaną o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zainteresowana została również wezwana do zajęcia stanowiska i przedstawienia dokumentów dotyczących działalności gospodarczej - potwierdzających prowadzenie /nieprowadzenie działalności, uzyskiwanie/ nieuzyskiwanie przychodów za okres kiedy działalność była w rejestrze aktywna. Zainteresowana w odpowiedzi z 13 kwietnia 2016 r. wyjaśniła, m.in. iż prowadziła działalność gospodarczą we wskazanym okresie, lecz była to działalność sezonowa polegająca na sprzedaży zabawek, pamiątek i kosmetyków w kiosku w lipcu i sierpniu. Działalność nie została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez nieświadomość. Zainteresowana myślała, że będąc emerytką nie musi już płacić ubezpieczenia. Strona wskazała, że postara się udowodnić, że prowadziła działalność tylko w miesiącach wakacyjnych. Rozpatrując wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr 504/ouz/2016 z 21 października 2016 r. ustalił, że zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 1 stycznia 1999 r. do 18 lutego 2015 r. Od ww. decyzji zainteresowana wniosła odwołanie. Decyzją z 12 marca 2024 r. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ przytoczył treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że prowadzenie działalności gospodarczej obejmuje nie tylko faktyczne wykonywanie czynności należących do zakresu tej działalności, lecz także czynności zmierzające do zaistnienia takich czynności gospodarczych, czyli czynności przygotowawcze. Przedsiębiorca sam dysponując swoim czasem może go przeznaczyć według własnego uznania na wykonywanie działalności bezpośrednio bądź na inne sprawy. Również okresy przestoju związane, np. z brakiem koniunktury na rynku, sezonowością działań, okresami oczekiwania na klienta, zamówieniami, działalnością reklamową (stąd czasowym brakiem przychodu/dochodu, a nawet finansowymi stratami), wpisują się w ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z powyższym, skoro nie nastąpiło wykreślenie danej działalności gospodarczej z ewidencji lub jej zawieszenie (zwłaszcza od 20 września 2008 r., kiedy było to formalnie możliwe), to należy domniemywać, że działalność jest prowadzona, również bez względu na to, czy przedsiębiorca uzyskiwał przychody, w jakiej wysokości, czy może ponosił straty w spornym okresie, a tym samym istnieje obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego. Organ dokonując wszczęcia postępowania poinformował stronę, że jeżeli zainteresowana kwestionuje prowadzenie działalności gospodarczej w całym spornym okresie, należy przedstawić dokumenty np. w postaci zaświadczenia z właściwego urzędu skarbowego o złożonych zeznaniach podatkowych za poszczególne lata/miesiące, osiągniętych dochodach/przychodach, odprowadzonym podatku, czy prowadzonej dokumentacji firmy z tytułu zarejestrowanej działalności gospodarczej, potwierdzające nieprowadzenie działalności gospodarczej w spornym okresie lub poszczególnych miesiącach. Wyjaśniono, że po upływie wskazanego terminu i niedokonaniu ww. czynności, zostanie wydana decyzja administracyjna w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy. Zainteresowana poinformowała w odpowiedzi na ww. korespondencję, iż przedłoży dokumenty do 31 stycznia 2024 r., ponieważ po remoncie mieszkania nie może znaleźć dokumentacji w przedmiotowej sprawie. Ostatecznie skarżąca nie przedstawiła przedmiotowej dokumentacji, w związku z czym organ uznał, iż wobec aktywnego wpisu w CEIDG i nieprzedstawienia przez zainteresowaną dowodów przeciwnych, działalność gospodarcza była prowadzona przez zainteresowaną od 1 stycznia 1999 r. do 18 lutego 2015 r. Organ podkreślił, że jeżeli od 20 września 2008 r., od kiedy usankcjonowano możliwość formalnego zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej, wobec twierdzenia, iż działalność była prowadzona wyłącznie w sezonie letnim, należało każdorocznie tego dokonać we właściwym urzędzie miasta lub urzędzie gminy. Wobec niedokonania formalnego zgłoszenia zawieszenia działalności, zwłaszcza w okresie, kiedy było to już możliwe i obowiązkowe, organy NFZ zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie przy współudziale zainteresowanej, na której spoczywał obowiązek przedstawienia dowodów przeciwnych domniemaniu, że działalność zgodnie z aktywnym wpisem, nie była prowadzona. Zainteresowana takich dowodów jednak nie przedstawiła. W skardze wniesionej do WSA w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2025 r. oddalił skargę B.S. na decyzję Prezes NFZ z 12 marca 2024 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2023 r., poz. 1230 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o systemie", art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), zwanej dalej "ustawą prawo działalności", art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221). WSA wskazał, że dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej, znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika data rozpoczęcia wykonywania działalności, jej zawieszenia, wznowienia oraz zaprzestania. Nie jest przy tym istotne, czy z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorca uzyskuje przychody. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W świetle szczegółowo omówionych w treści zaskarżonej decyzji uregulowań prawnych ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. Sąd I instancji, akcentując wyrok Sądu Najwyższego z 23 marca 2006 r., sygn. akt I UK 220/05, z określeniem przez samego przedsiębiorcę we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej daty podjęcia tej działalności wiąże się co najmniej domniemanie faktyczne (art. 231 k.p.c.), że działalność gospodarcza została podjęta w tej właśnie dacie. Podobne stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2006 r. w sprawie II GSK 179/06, stwierdzając, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy. Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Tak więc dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, zawieszenie działalności gospodarczej jest instytucją prawa materialnego, poprzez którą dokonano wyłomu w zasadzie prowadzenia działalności w sposób ciągły i odpowiednio ciągłości ubezpieczenia społecznego od rozpoczęcia do zaprzestania działalności. Zatem dopiero od wejścia w życie ustawy zmieniającej przedsiębiorca może okresowo zawiesić wykonywanie działalności (art. 14a ust. 1). Ustawodawca w art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), zwanej dalej "u.s.d.g.", dał przedsiębiorcy możliwość wyboru, stosownie do którego może on, ale nie musi skorzystać z zawieszenia działalności w okresie, kiedy działalność ta nie przynosi bieżących przychodów, z uwagi np. na przejściowy brak kontraktów. Jeśli chce on skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek, musi złożyć formalny wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej, bowiem taki skutek prawny następuje od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 7 w związku z art. 14a ust. 6 u.s.d.g.), por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 25 września 2012, sygn. akt III AUa 135/12, wyrok SN z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II UK 377/10. Orzeczenia powyższe odnoszące się do powstania obowiązku ubezpieczenia społecznego mają zastosowanie także do ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i c-i, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Jednocześnie w świetle art. 14 ust. 1 u.s.d.g., przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zatem wykonywanie działalności gospodarczej, a w konsekwencji określenie granic czasowych przymusu ubezpieczenia, jest pojmowane formalnie, co oznacza, że istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza wprawdzie o faktycznym prowadzeniu tej działalności, ale prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt III AUa 685/12, wyrok SN z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt I UK 252/13). Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko to potwierdza art. 33 u.s.d.g., który stanowi, że domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Jeżeli do CEIDG wpisano dane niezgodnie z wnioskiem lub bez tego wniosku, osoba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze, zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbała wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej tworzy domniemanie jej wykonywania. Domniemanie to można podważyć przedstawiając dowody przeciwne. Ciężar udowodnienia, że pomimo wpisu, działalność faktycznie nie była wykonywana, spoczywa na przedsiębiorcy, który wywodzi z niego skutki prawne. Zgodnie z danymi zawartymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej zainteresowana rozpoczęła prowadzenie działalności pozarolniczej pod nazwą: [...] 1 lipca 1995 r., a zaprzestała 18 lutego 2015 r. (wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło 19 lutego 2015 r.). Brak jest w tym przypadku informacji o okresach zawieszenia działalności gospodarczej, charakterystycznej zwłaszcza dla działalności sezonowej. Skarżąca wyjaśniła, m.in. iż prowadziła działalność gospodarczą we wskazanym okresie, lecz była to działalność sezonowa polegająca na sprzedaży zabawek, pamiątek i kosmetyków w kiosku w lipcu i sierpniu. Wskazała przy tym, że działalność nie została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez nieświadomość oraz nie posiada żadnej dokumentacji z tym faktem związanej, ponieważ z uwagi na upływ czasu dokonała jej zniszczenia. W ocenie Sądu I instancji, należy zgodzić się z organami NFZ, że w toku postępowania skarżąca nie wykazała, aby w okresie objętym decyzją nie wykonywała działalności gospodarczej. Od 20 września 2008 r., tj. od kiedy usankcjonowano możliwość formalnego zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej, wobec twierdzenia, iż działalność była prowadzona wyłącznie w sezonie letnim, należało każdorocznie tego dokonać we właściwym urzędzie miasta lub urzędzie gminy. Wobec niedokonania formalnego zgłoszenia zawieszenia działalności, zwłaszcza w okresie kiedy było to już możliwe i obowiązkowe, organy NFZ zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie przy współudziale zainteresowanej, na której spoczywał obowiązek przedstawienia dowodów przeciwnych domniemaniu, że działalność zgodnie z aktywnym wpisem, nie była prowadzona. Zainteresowana takich dowodów jednak nie przedstawiła, potwierdzając jednocześnie, że działalność gospodarczą w spornym okresie prowadziła, choć faktycznie obejmowała ona tylko niektóre miesiące. Taka okoliczność, aby mogła mieć znaczenie w sprawie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu skarżącej, musiałaby zostać przez nią należycie wykazana (udokumentowana), czego jednak skarżąca nie dokonała, mimo wcześniejszego zobowiązania. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił zarówno fakt objęcia skarżącej obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, jak również okres podlegania temu ubezpieczeniu i dlatego też oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła B.S., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że: a) wydanie decyzji o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jest możliwe bez uprzednio wydanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podleganiu ubezpieczeniom społecznym; b) pojęcie prowadzenia działalności pozarolniczej należy utożsamiać z wpisem do CEIDG i domniemanie prawdziwości wpisu w tym kontekście winien obalić przedsiębiorca, podczas gdy nie wynika to z brzmienia tych przepisów, a zatem to organ ustalający podleganie ubezpieczeniu zdrowotnemu winien udowodnić fakt prowadzenia działalności. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie żądania skargi i uchylenie poprzedzających go rozstrzygnięć, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, a także wniosła o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, liczonych od sumy dochodzonych świadczeń za jeden rok, oświadczając jednocześnie, że opłata ta nie została zapłacona w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności zarzutów. Organ złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie strona zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów, wskazać należy, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji. Skarżąca dąży do zakwestionowania wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy w zasadzie tego, czy wobec skarżącej istniał obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 18 lutego 2015 r., w tym rozważenia, czy wydanie decyzji o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jest możliwe bez uprzednio wydanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podleganiu ubezpieczeniom społecznym. Skarżąca, konstruując zarzuty, zmierza do zakwestionowania faktu, iż istniał wobec niej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej we wskazanym okresie, podnosząc że działalność gospodarcza prowadzona była przez nią wyłącznie sezonowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie. Według skarżącej, do naruszenia wymienionych przepisów doszło przez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że wystarczającą przesłanką do stwierdzenia podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu było wpisanie osoby fizycznej do ewidencji działalności gospodarczej, a przesłanką ustania obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wykreślenie z tej ewidencji, nie zaś faktyczne zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej. Wbrew twierdzeniom skarżącej podkreślić należy, że przywołane przez nią przepisy materialnoprawne zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane, jak i zastosowane. Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił rozumienie przywoływanych przepisów. W pierwszej kolejności odnosząc się do zasadniczego problemu zaakcentowanego przez skarżącą, a mianowicie który można ująć jako brak przymiotu płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne, wskazać należy, że krąg osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym określony został w art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach ustawodawca przewidział, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, 641, 803, 1414 i 2029) lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. Co jednak najistotniejsze w kontekście stanowiska skarżącej, w przypadku uzależnienia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu od spełniania warunków do objęcia ubezpieczeniem społecznym z określonego tytułu składka na ubezpieczenie zdrowotne jest odprowadzana zarówno wówczas, gdy ubezpieczenie społeczne z danego tytułu jest obowiązkowe, jak i wówczas, gdy określona osoba spełnia jedynie warunki do podlegania z danego tytułu dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu. Istotny jest bowiem sam fakt spełniania warunków do objęcia ubezpieczeniami społecznymi z danego tytułu, tj. wypełnienie ustawowych warunków do skorzystania z tego ubezpieczenia (niezależnie od tego, czy ubezpieczenie jest w tej sytuacji obowiązkowe, czy dobrowolne, i niezależnie od tego, czy dana osoba złożyła wniosek o objęcie jej z danego tytułu dobrowolnym ubezpieczeniem społecznym) - por. art. 66, A. Sidorko, [w:] Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. IV, pod red. A. Pietraszewskiej-Machety, Warszawa 2023 r., Lex el. Do osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym ustawodawca zaliczył zatem także osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, a nie tylko osoby prowadzące działalność pozarolniczą lub osoby z nimi współpracujące, którym uprzednio wydano decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podleganiu ubezpieczeniom społecznym. W warunkach sprawy obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w określonym w decyzji okresie, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Na podstawie art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach, użyte w ustawie o świadczeniach określenie osoby prowadzącej działalność pozarolniczą oznacza osobę, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawie o systemie. W konsekwencji art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach wyraźnie odsyła do ustawy o systemie w zakresie pojęcia osoby prowadzącej działalność pozarolniczą, które precyzuje art. 8 ust. 6 ustawy o systemie. Przepis art. 8 ust. 6 ustawy o systemie definiuje osobę prowadzącą pozarolniczą działalność w zakresie zarówno ubezpieczeń społecznych, jak i ubezpieczenia zdrowotnego, co wyraźnie wynika z jego treści. Jako dwie odrębne podstawy uznania danej osoby za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się w art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Na podstawie art. 13 pkt 4 ustawy o systemie, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu (czyli ubezpieczeniom społecznym) podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Analiza treści wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że skutek prowadzenia pozarolniczej działalności w postaci podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (podobnie jak obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym objęty ustawą o systemie) powstaje z mocy prawa i trwa przez cały czas spełniania warunków objętych dyspozycją tej normy prawnej. Moment zarówno powstania, jak i ustania obowiązku ubezpieczenia został bowiem określony w sposób ścisły w przepisach prawa i jest on niezależny od woli lub świadomości stron. W konsekwencji - jak słusznie podnosi się w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych - objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, jeżeli następuje z ustawy, a nie na wniosek, nie wymaga decyzji Narodowego Funduszu Zdrowia, a uzyskanie prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego jest uzależnione tylko od dokonania czynności zgłoszeniowych określonych w art. 74–76 ustawy o świadczeniach (por. wyrok SN z 26 marca 2007 r., sygn. akt I UK 284/06; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 9 marca 2017 r., sygn. akt III AUa 2356/15; wyrok Sądu Apelacyjnego Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt III AUa 1392/15; wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt III AUa 52/14). W związku z powyższym jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zostanie stwierdzone, że dana osoba, jako prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, z mocy prawa spełnia w określonym czasie warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi, to skutkiem tego jest objęcie tej osoby z mocy prawa obowiązkowo ubezpieczeniem zdrowotnym, co nie wymaga uprzedniego wydania decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym tej osoby. Nie sposób więc podzielić argumentacji skarżącej, że brak uprzednio wydanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podleganiu ubezpieczeniom społecznym, zwalnia z obowiązku uiszczania składki na ubezpieczenie zdrowotne. W drugiej kolejności należy zauważyć, że mając na uwadze regulacje prawne odnoszące się do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, przyjęto w nich zasadę, że obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Zmiana stanu prawnego została wprowadzona przez art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888) i nastąpiła z dniem 20 września 2008 r. Wspomniana zmiana polegała na dodaniu do dotychczasowej treści wspomnianego wcześniej art. 66 ust. 1 lit. c ustawy o świadczeniach słów "z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Możliwość zawieszenia działalności gospodarczej została wprowadzona tą samą ustawą przez dodanie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej art. 14a. Powołany art. 14a ust. 1 stanowił, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że przepisy prawne ustalające obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wiążą ten obowiązek z prowadzeniem działalności gospodarczej. Sąd I instancji, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, za podstawę rozważań przyjął właśnie takie rozumienie przepisów prawa materialnego. W stanie prawnym obowiązującym przed 20 września 2008 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodził domniemanie faktyczne, że przedsiębiorca figurujący w tej ewidencji prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorca mógł to domniemanie wzruszyć wykazując, że mimo wpisu takiej działalności nie prowadził. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywał na osobie, która wywodziła z niego skutki prawne. Wykazanie przez przedsiębiorcę, że działalność była zawieszona, w konsekwencji prowadziło do ustalenia, że nie istniał w tym czasie obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego (por. wyroki NSA: z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 176/06; z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3108/17; z 17 września 2020 r., sygn. akt II GSK 128/20). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni ten pogląd podziela. Tak więc dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz jego wykreślenie z tej ewidencji. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu. Faktyczne zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej zgłoszone tylko w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych nie powoduje ustania podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 210/06 lub też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1636/05). Jak wyżej wspomniano, od 20 września 2008 r. wprowadzono do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zmianę polegającą na sformalizowaniu zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Od tej pory o zawieszeniu działalności gospodarczej można mówić tylko wtedy, gdy przedsiębiorca zgłosił ten fakt do ewidencji działalności gospodarczej. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca nie dokonywała zawieszenia działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności. Wpis został wykreślony z ewidencji dopiero 19 lutego 2015 r., z datą zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z dniem 18 lutego 2015 r. Skarżąca nie zgłosiła pozarolniczej działalności gospodarczej, prowadzonej od 1 stycznia 1999 r. do 18 lutego 2015 r., do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca została prawidłowo pouczona o obowiązku przedstawienia dowodów mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednak do czasu zakończenia postępowania administracyjnego ich nie przedłożyła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca poza twierdzeniami, że nie prowadziła działalności gospodarczej we wskazanym okresie, nie przedstawiła dowodów potwierdzających tę okoliczność, a zgodnie z powyższymi rozważaniami, inicjatywa dowodowa w tym zakresie, wbrew twierdzeniom wynikającym ze skargi kasacyjnej, należała do strony. W tym miejscu należy odnieść się do zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska skarżącej, która twierdzi, że obowiązek wykazania, że nie prowadziła ona pozarolniczej działalności gospodarczej, obciąża organ prowadzący postępowanie. NSA nie podziela tego stanowiska. Wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne wyczerpującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Z powołanych przepisów nie można też wyprowadzać wniosku, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama nie przejawia inicjatywy dowodowej. W przypadku bierności strony nie można oczekiwać, by organ był zobowiązany do dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko poczynionym przez niego ustaleniom. Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia, gdy chodzi o dowody mające służyć wzruszeniu domniemania faktycznego (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1071/14). Jak już wspomniano, wpisanie przedsiębiorcy do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne, że prowadzi on taką działalność. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca została wpisana do ewidencji działalności gospodarczej 1 stycznia 1999 r. i nie przedstawiła organom NFZ (mimo wezwania) dowodów pozwalających na przyjęcie, że wynikające z tego wpisu domniemanie faktyczne zostało wzruszone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca poza twierdzeniami, że nie prowadziła działalności gospodarczej, nie przedstawiła dowodów potwierdzających tę okoliczność. Z przyczyn już wcześniej podanych, inicjatywa dowodowa w tym zakresie należała do skarżącej. W związku z tym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżąca od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej do dnia jej wykreślenia z ewidencji była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż załatwienie tego rodzaju wniosku należy do wojewódzkiego sądu administracyjnego. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.