II GSK 1223/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 475/15 w sprawie ze skargi [...] na informację Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia odwołania od rozstrzygnięcia o negatywnej ocenie merytorycznej I stopnia wniosku o dofinansowanie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 475/15, odrzucił skargę [...] na informację Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia odwołania w sprawie oceny merytorycznej I stopnia wniosku o dofinansowanie. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I Rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2014 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBiR) odmówiło przeprowadzenia dalszej oceny merytorycznej projektu złożonego przez [...] (dalej: skarżąca). Jednocześnie, skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia odwołania w trybie i terminie określonym w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badan i Rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1788; dalej: ustawa). Strona złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Komisja Odwoławcza Rady NCBiR uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. negatywnie rozpoznała odwołanie skarżącej. W pkt 3 ww. uchwały Komisja zwróciła się do Dyrektora NCBiR o przekazanie skarżącej informacji o negatywnym rozstrzygnięciu odwołania. Następnie Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w piśmie z dnia [...] października 2014 r. poinformował skarżącą, że po zapoznaniu się z uchwałą Komisji Odwoławczej Rady NCBiR postanowiono nie uwzględnić odwołania. W piśmie tym wskazano, że informacja ta jest ostatecznym rozstrzygnięciem odwołania. Skarżąca wywiodła skargę na ww. pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie postanowieniem uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu WSA podał, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Do przepisów tych należy m.in. art. 40 ust. 4 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. Przepis ten stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że zaskarżalna do sądu jest jedynie decyzja w sprawie odwołania podjęta przez Komisję Odwoławczą Rady, tj. uchwała nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Sąd I instancji zauważył, że z akt sprawy nie jest wiadome, czy i kiedy skarżąca otrzymała uchwałę Komisji Odwoławczej Rady NCBiR, którą mogła zaskarżyć. W ocenie WSA skargi nie można wywieść względem pisma Dyrektora NCBiR z dnia [...] października 2014 r. Powyższe z tego względu, że pismo to stanowi jedynie informację o treści rozstrzygnięcia, podjętego przez komisję odwoławczą zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy. Jest przy tym jedynie pismem informującym, nie zaś rozstrzygnięciem o charakterze władczym. II [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 40 ust 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i wskazanie na brak właściwości sądów administracyjnych w sytuacji, w której skarżący złożył skargę na podstawie art. 52 § 1-4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie na podstawie przywołanych przez WSA przepisów z uwagi na to, że zgodnie z Regulaminem II Konkursu Programu Innowacje Społeczne (dalej: Regulamin Konkursu) - nie mogły one być stosowane do czynności i aktów podjętych na tym etapie postępowania, w którym doszło do naruszenia prawa przez Dyrektora NCBiR, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1-4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie sprawy, pomimo, że skarżący wniósł skargę od aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa, od którego ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd I instancji pominął tą okoliczność, że uchwała Komisji Odwoławczej Rady NCBiR nie jest uchwałą, o której stanowi, art. 40 ust 4 ustawy. Przepis ten dotyczy jedynie decyzji o przyznaniu środków finansowych, wydawanych przez Dyrektora NCBiR. Ust 2 tego artykułu przewiduje możliwość odwołania się od takiej decyzji odpowiednio do Komisji Odwoławczej Rady albo Komitetu Sterującego (z zależności od rodzaju dofinansowania). Skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 40 ust 4 ustawy przysługuje od uchwały komisji odwoławczej w sprawie przyznania bądź nieprzyznania finansowania. Przepisu tego nie można stosować do innych uchwał, które zapadają na innych etapach konkursów. W niniejszej sprawie odwołanie wniesiono od informacji Dyrektora NCBiR o niezakwalifikowaniu wniosku do oceny merytorycznej II stopnia, o której mowa w rozdziale IV ust. 1 pkt 3 lit d) Regulaminu Konkursu. Do odwołania zastosowanie ma rozdział VI ust. 2 Regulaminu Konkursu. Zgodnie z tym ostatecznym rozstrzygnięciem jest informacja Dyrektora NCBiR. Z kolei uchwała Komisji Odwoławczej Rady NCBiR nie dotyczy przyznania dofinansowania. Tym samym nie ma do niej zastosowania art. 40 ust. 4 ustawy. Skarżąca podkreśliła, że WSA wadliwie przyjął, że w sprawie należało wnieść skargę od uchwały Komisji Odwoławczej Rady NCBiR nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Uchwała ta nie dotyczyła przyznania dofinansowania i nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania przez sąd administracyjny. Skarga przysługiwała na informację Dyrektora NCBiR z dnia [...] października 2014 r., jako ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z zarzutami skargi kasacyjnej przedmiotem kontroli instancyjnej jest ocena prawidłowości stanowiska Sądu I instancji uznającego brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na pismo Dyrektora NCBiR z dnia [...]października 2014 r., odnoszące się negatywnego rozpatrzenia przez Komisję Odwoławczą Rady NCBiR – odwołania skarżącej. Istota sprawy sprowadza się tym samym do rozstrzygnięcia jak należy rozumieć pojęcie "rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej Rady", o którym mowa w art. 40 ust 4 ustawy. Na wstępie stwierdzić należy, że ustawa o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju nie wyjaśnia tego pojęcia. Zwrot "rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej" należy utożsamić z przepisami ustawy, a nie jak wywodzi skarżący kasacyjnie z treścią wewnętrznych regulaminów Konkursu Programu Innowacje Społeczne. Przyjętym w art. 3 § 2 p.p.s.a. kluczowym kryterium określania kognicji sądów administracyjnych - do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych - jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej. Charakter prawny pisma Dyrektora NBCiR z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie informacji w sprawie negatywnego rozstrzygnięcia odwołania skarżącej - Sąd I instancji przez pryzmat tego przepisu, enumeratywnie wymieniającego akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, koncentrując się zasadniczo na ocenie tego, czy stanowi ono inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). WSA w Warszawie uznał, że akt (pismo) przedmiotem skargi ma charakter czynności informującej o wydaniu przez NCBiR na podstawie art. 40 ust 4 ustawy, informacji o rozstrzygnięciu przez Komisje odwoławcza Rady NCBiR odwołania skarżącej, przez co nie kwalifikuje się do kategorii czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji wniesienie skargi do sądu administracyjnego na takie pismo nie jest dopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie pisma Dyrektora NCBiR z dnia 9 października 2014 r. za akt publicznej podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest prawidłowa. Odnosząc się do wyżej zakreślonego problemu w sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju przyznawanie przez Centrum środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. (ust. 1) Od decyzji Dyrektora przyznania środków finansowych na wykonanie projektu, o której mowa w ust. 1, lub promesy finansowania, o której mowa w art. 37 ust. 2, w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji lub promesy. (ust. 2). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. (ust 3). Na rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust 4). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z [...] lipca 2014 r., Narodowe Centrum Badań i Rozwoju odmówiło przeprowadzenia dalszej oceny merytorycznej projektu złożonego przez [...] z uwagi na niespełnienie kryterium nr 1. Proponowane rozwiązanie nie spełniało przesłanek definicji "innowacji społecznej" w rozumieniu Programu Innowacje Społeczne. Co istotne pismo z [...] lipca 2014 r., dotyczyło oceny merytorycznej I stopnia (preselekcji) wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach II Konkursu Innowacje Społeczne. Przy piśmie tym skarżąca została pouczona o możliwości złożenia odwołania w trybie i terminie określonym w art. 40 ust. 2 ustawy. Z uprawnienia tego skarżąca skorzystała, składając w dniu [...] sierpnia 2014 r., odwołanie od rozstrzygnięcia o negatywnej ocenie merytorycznej I stopnia. W tym miejscu należy wskazać na Regulamin Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w § 1 ust 3 pkt 3 stanowi, że do zadań Komisji należy . w przypadku konkursów o II-stopniowej ocenie merytorycznej - rozpatrywanie odwołań od informacji Dyrektora NCBR o negatywnym wyniku I stopnia oceny merytorycznej i wydawanie uchwał w tych sprawach. Tym samym – stosownie do art. 40 ust 2 ustawy - Komisja Odwoławcza Rady NCBiR uprawniona była do rozpatrzenia odwołania od informacji Dyrektora NCBiR o negatywnym wyniku oceny merytorycznej I stopnia. Komisja rozpoznała odwołanie skarżącej uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W uchwale tej negatywnie rozpatrzono odwołanie skarżącej. Jednocześnie Komisja w pkt 3 cyt. uchwały wskazała – stosownie do treści pkt VI pkt 2 Regulaminu II Konkursu Programu Innowacje Społeczne – aby Dyrektor NCBiR przekazał skarżącej informację o negatywnym rozstrzygnięciu odwołania. Powyższe zostało wykonane przy piśmie z [...] października 2014 r., gdzie Dyrektor NCBiR poinformował skarżącą o negatywnym rozpoznaniu odwołania. Koncentrując się na ocenie charakteru prawnego zaskarżonego pisma z dnia [...] października 2014 r., w odniesieniu do przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej Rady, o jakim mowa w art. 40 ust 4 ustawy, dotyczy uchwały Komisji Odwoławczej Rady NCBiR. Chodzi tu o uchwałę Komisji Odwoławczej Rady NCBiR nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej art. 40 cyt. ustawy ma zastosowanie do projektów, których finansowanie przyznawane jest przez Centrum. Tak stanowi art. 40 ust 1 ustawy. Chodzi w nim o wszystkie projekty finansowane przez Centrum. Tym samym procedura odwoławcza zawarta w art. 40 ust 2 ustawy dotyczyła również postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej od rozstrzygnięcia NCBiR z dnia [...] lipca 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego po otrzymaniu informacji Dyrektora NCBiR z dnia [...] października 2014 r., o negatywnym rozpatrzeniu odwołania przez Komisję Odwoławcza Rady NCBiR - skarżąca winna wywieść skargę na uchwałę Komisji stanowi o tym art. 40 ust 4 ustawy. Chodzi tu o "rozstrzygnięcie Komisji odwoławczej". W przepisie tym nie wymienia się informacji Dyrektora NCBiR jako aktu podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaskarżalna do sądu jest jedynie uchwała Komisji Odwoławczej Rady nr [...] z dnia [...] września 2014 r., a nie pismo Dyrektora NCBiR z dnia [...] października 2014 r. Pismo to jedynie stanowi informację o rozstrzygnięciu Komisji Odwoławczej, a ponadto nie ma ono charakteru władczego, ostatecznego rozstrzygnięcia odwołania. Nie można, bowiem uznać, że pismo to konkretyzuje uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z tych względów należało przyjąć, iż prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, w świetle którego skarga na pismo Dyrektora NCBiR w przedmiocie informacji o negatywnym rozpatrzeniu odwołania jest niedopuszczalna. Mając powyższe wywody na względzie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd I instancji trafnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w związku z przyjętą oceną, iż przedmiot zaskarżenia nie dotyczy określonych, w art. 3 § 2 i 3 form działalności organów administracji publicznej, tj. aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W tym miejscu należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii postanowień należy niewątpliwie zaliczyć postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, wynika z mocy ogólnie wiążącej uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).