II GSK 1185/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 5151/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 lipca 2023 r. nr BP.501.287.2023.2152.WA7.441207 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Decyzją z 9 stycznia 2023 r. nr WP.8140.2.690.2022 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. Sp. z o.o. w W. (skarżąca, spółka) na podstawie art. 18 ust 4a, art. 87, art. 92a ust. 1 oraz lp. 1.12, 1.5 i 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm. - dalej jako utd) karę pieniężną w kwocie łącznej 9.300 zł za trzy stwierdzone w czasie kontroli w dniu 22 sierpnia 2022 r. naruszenia polegające na: (1) niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - 500 zł, (2) niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - 800 zł, (3) wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. Organ wyjaśnił, że 22 sierpnia 2022 r. około godziny 08:50 w W., ul. [...] poddano kontroli drogowej pojazd marki Toyota o nr rej. [...]. Pojazdem kierował N.W Kierujący podczas kontroli okazał prawo jazdy, paszport oraz kartę pobytu. Przewoził również pasażera z ul. [...] na ul. [...] w W. Pasażer oświadczył, że zamówił usługę przejazdu za pomocą aplikacji [...], a za wykonany przejazd zapłacił w gotówce 15 zł i nie otrzymał paragonu. Na podstawie zdjęcia aplikacji zainstalowanej w telefonie pasażera oraz okazanego podczas kontroli paragonu funkcjonariusz Policji ustalił, że przewóz realizowany był przez P. Sp. z o.o. w W. Pojazd nie był oznaczony jako taksówka, zaś konstrukcyjnie był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. II. Po rozpoznaniu odwołania spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 31 lipca 2023 r. nr BP.501.287.2023.2152.WA7.441207 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. III. Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 5151/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki na ww. decyzję GITD. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka kwestionując go w całości i zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.: a) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, które to dowody mogły doprowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych niż wskazane w protokole kontroli, tj. iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, natomiast wykonywany był w imieniu i na rzecz kierowcy bądź innego podmiotu, bowiem posiadanie przez skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, nie oznacza automatycznie, iż przewóz musiał być wykonywany w imieniu spółki, a w konsekwencji kara nałożona na skarżącą została niezasadnie, a ustalenie tych okoliczności było wysoce istotne, zważywszy na okoliczność, iż od ich ustalenia zależała odpowiedzialność skarżącego za wskazywane naruszenia, w konsekwencji naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie powinien oddalać skargi, a powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., b) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącego, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu umożliwienie skarżącej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli, tj.: ▪ kierowcy N.W, jako osoby nie władającej językiem polskim, który w chwili kontroli brał w kontroli udział bez obecności tłumacza, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji w której wysoce prawdopodobnym jest, iż kierowca nie miał możliwości prawidłowego zrozumienia oraz odniesienia się do stwierdzonych naruszeń, tym bardziej w sytuacji gdy zgodnie z protokołem kontroli kierowca odmówił przyjęcia mandatu karnego, ▪ oraz pasażera, przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisanym w protokole kontroli, pozbawiając skarżącego prawa do obrony oraz odniesienia się do stawianych naruszeń, a także zadawania ewentualnych pytań kierowcy, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowe przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, tj. przesłuchania kierowcy oraz pasażera mogłyby doprowadzić do wniosków, iż przejazd nie był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącej, c) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na podstawie zebranego materiału dowodowego, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę N.W, a jedynym materiałem dowodowym zebranym w sprawie i uzasadniającym w ocenie organów odpowiedzialność skarżącego był sporządzony protokół kontroli, zaś skarżącej została odmówiona możliwość przeprowadzenia wnioskowanych dowodów m.in. przesłuchania kierowcy oraz pasażera, co mogłoby podważyć ustalenia dokonane przez organy zawarte w protokole kontroli, który został sporządzony w warunkach braku udziału tłumacza, w sytuacji gdy kierowca nie władał językiem polskim, d) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż zdaniem organów rozliczenia za wykonane usługi były dokonywane przy pomocy aplikacji [...], w sytuacji gdy rozliczenie za przedmiotowy przewóz zostało dokonane bezpośrednio pomiędzy pasażerem, a kierowcą w gotówce (15 zł), powyższe wynika bezpośrednio ze stanu faktycznego zreferowanego w decyzjach przez organy oraz protokołu kontroli, z dokumentów tych jednoznacznie wskazują, iż pasażer zapłacił gotówką, co w konsekwencji powoduje, iż nie zostało jednoznacznie wyjaśnione na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę N.W oraz co stało się z pobranym wynagrodzeniem i na czyją rzecz zostało przekazane, e) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy korzystając z aplikacji [...], realizowała zamówione zlecenie, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez spółkę, f) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów, które to dowody mogły doprowadzić do zmiany ustaleń faktycznych przyjętych w protokole kontroli i notatce, co skutkowało nieprawidłowym zebraniem materiału dowodowego, a w konsekwencji oddaleniem skargi, g) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącego, zaś wnioskowane przez skarżącą dowody mające na celu umożliwienie skarżącej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisanym w protokole kontroli i oddaleniem skargi, h) poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę N.W, II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i b utd w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do utd poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji organu II i I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności. VII. Zarzuty skargi kasacyjnej, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności, wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują na naruszenia procesowe przede wszystkim w zakresie błędnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, które zdaniem strony nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie kto i na czyją rzecz wykonywał przewóz osób w dniu kontroli. W konsekwencji, błędnie zdaniem spółki przypisano jej odpowiedzialność za stwierdzone delikty administracyjne, zarówno jeżeli chodzi o wykonywanie przewozu okazjonalnego osób samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd (lp. 2.11 załącznika nr 3), niezawiadomienie o zmianie danych (lp. 1.5 załącznika nr 3) jak i niewyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty (lp. 1.12 załącznika nr 3). Z kolei w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego strona kwestionuje to, czy w ogóle słusznie nałożono na nią karę pieniężną za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób samochodem osobowym niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, określonego w art. 18 ust. 4a utd, podczas gdy okoliczności faktyczne, zwłaszcza zaś fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji, świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu utd. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, należy przedstawić istotę regulacji prawnych, determinujących prawidłowe wykonywanie w Rzeczypospolitej Polskiej transportu drogowego osób. W punkcie wyjścia należy więc odwołać się do art. 4 pkt 1 i 11 utd, które dla potrzeb stosowania wymienionej ustawy definiują pojęcia "krajowego transportu drogowego" oraz "przewozu okazjonalnego". "Krajowym transportem drogowym" jest więc podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa art. 5b ust. 1 utd, w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania właściwej licencji. Z przywołanej regulacji prawnej wynika więc, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego - a jest nim również niewątpliwie, co wynika z systematyki wewnętrznej ustawy oraz konwencji językowej, którą w analizowanym zakresie operuje ustawodawca, "przewóz okazjonalny" rozumiany, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego - może odbywać się wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji i w zgodzie z jej postanowieniami, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym. Co przy tym nie mniej istotne, z art. 5c utd wynika, że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 utd ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3), co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 6 tej ustawy. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się chociażby do art. 6 ust. 4 i zawartego w nim zastrzeżenia - którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c - a w tym kontekście, także do art. 11 utd, który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto do art. 11b i art. 11c utd, które odnoszą się do kwestii cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych, a w tym względzie do podmiotów właściwych do ich ustalania. Konsekwencją powyższego jest więc rozwiązanie, z którego wynika, że licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 2 utd), albowiem licencje te są wydawane na różne rodzaje działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt II GSK 143/09), a w konsekwencji rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień wynikających z omawianych licencji, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką. Wnioskując z przeciwieństwa należy wskazać, że w odniesieniu do warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, o ich istnieniu trzeba wnioskować na podstawie nie dość, że przywołanych powyżej przepisów art. 6 - w tym ust. 4 - art. 11, art. 11b i art. 11c utd, to również na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (art. 2 pkt 33 i 43) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (zob. § 24). Jeżeli zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 utd, warunkiem koniecznym wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest uzyskanie odpowiedniej licencji - co nie jest równoznaczne z posiadaniem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 12 ust. 2 utd) - zaś wykonywaniem przewozu drogowego osób charakteryzującym się cechami krajowego transportu drogowego (art. 4 pkt 1 utd), jest również przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a więc innymi słowy "przewóz okazjonalny" (art. 4 pkt 11 utd), to trzeba stwierdzić, że szczegółowe warunki wykonywania tak właśnie zdefiniowanego przewozu osób samochodem osobowym i tym samym warunki wykonywania uprawnień z licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 utd, zostały szczegółowo - oraz odrębnie w relacji do warunków wykonywania przewozu osób taksówką - określone w art. 18 ust. 4b utd. Jakkolwiek z zestawienia ust. 4a oraz 4b art. 18 utd wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem osobowym - a więc takim, który może nie być przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą - to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", to również na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 utd, których tylko i wyłącznie kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego (okazjonalnego) przewozu osób samochodem osobowym za zgodny z przepisami prawa. Wykonywany przez stronę skarżącą przewóz osób samochodem osobowym nie spełniał tych wymogów, pomimo posiadania właściwej licencji. Pojazd samochodowy, którym przewóz ten był realizowany z całą pewnością nie był pojazdem zabytkowym. Co więcej, kontrolowany przewóz osób - który nie był przy tym przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym - nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 78¹ kodeksu cywilnego, w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa). Tym samym okoliczności towarzyszące zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu osób) przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji - które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie - nie sprzeciwiały się, a wręcz uzasadniały przypisanie stronie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, to jest naruszenia realizującego znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, a w konsekwencji, aby za to naruszenie nałożyć na stronę administracyjną karę pieniężną. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest więc twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4 lit. a i b (ściślej chodzi o ust. 4a i 4b) w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do utd. Bez znaczenia jest bowiem dla odpowiedzialności za naruszenie kryterium konstrukcyjnego to, że przewóz jest zamawiany przez aplikację. Również samo posiadanie licencji na wykonywanie krajowego drogowego transportu osób samochodem osobowy nie wystarczy, aby skutecznie realizować przewóz okazjonalny pojazdem konstrukcyjnie nieprzystosowanym, a więc nie spełniającym wymogów powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie legitymowała się licencją na wykonywanie krajowego przewozu osób samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 utd), która nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 2 utd), zaś wykonywany przez nią na podstawie tej licencji przewóz osób samochodem osobowym nie był - co nie może być w sprawie sporne wobec dokonanych prawidłowo ustaleń - przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym, co uzasadniało jego kwalifikowanie, jako przewozu okazjonalnego, to skarżąca spółka nie mogła zasadnie oczekiwać, że prowadzona przez nią działalność w zakresie przewozu osób samochodem osobowym będzie de facto traktowana inaczej niż przewóz okazjonalny niespełniający wymagań prawnych co do użycia odpowiedniego pojazdu (konstrukcyjnie dostosowanego). Dopełniając niejako całości powyższych wyjaśnień, należy przywołać pogląd prawny wyrażony w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt C-434/15, w którym orzeczono, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami, a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż tego rodzaju usługę należy wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. Przytoczony wyrok TSUE potwierdza zatem prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącą jako usługi transportowej, podlegającej w tym przypadku rygorom polskiej regulacji, reglamentującej określone sposoby wykonywania tego rodzaju transportu, które są równe dla wszystkich i z łatwością dostępne. Skoro więc TSUE potraktował w tym przypadku firmę [...] (również i [...]) jako podmiot wykonujący w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywiste jest, że skarżąca jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażera), również wykonywała usługę transportową, a przez to zastosowanie do niej znajdują wszystkie wymogi obowiązujące w kraju. VIII. Odnosząc się do zarzutów procesowych, przy uwzględnieniu omówionych powyżej reguł wykonywania transportu drogowego, wynikających z norm prawa materialnego, które kształtują zakres niezbędnych ustaleń w każdej tego rodzaju sprawie, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, o braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że "przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel skarżącego". Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej trzeba podnieść, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a jego walor, jako dowodu, wyraża w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania prowadzi do wniosku, że jest on sporządzany na etapie poprzedzającym ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, co siłą rzeczy oznacza również, że sama kontrola jest przeprowadzana - podobnie jak odzwierciedlający jej przebieg protokół kontroli - bez udziału strony tegoż postępowania. Jeżeli więc w dacie przeprowadzania kontroli drogowej oraz odzwierciedlającego jej przebieg protokołu skarżąca nie posiadała - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - statusu strony postępowania, a to wobec braku wszczęcia i prowadzenia w tej dacie postępowania z jej udziałem (o wszczęciu postępowania strona została zawiadomiona następczo - po kontroli), to w świetle przedstawionych argumentów o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że ich źródłem - jak podnosi strona - miałaby być wadliwość protokołu kontroli wynikająca z tej okoliczności, że przy jego sporządzaniu nie był obecny przedstawiciel skarżącej. Kontestując ustalenia poczynione na podstawie protokołu kontroli skarżąca nie uwzględnia, że posiada on walor dowodu bezpośredniego, a ponadto koresponduje z dowodem w postaci przesłuchania pasażera, dokumentacji fotograficznej obrazującej wygląd pojazdu, którym był wykonywany przewóz, okazanych podczas kontroli dokumentów wskazujących dane kierowcy, a ponadto z dowodem obrazującym zamówiony kurs, jak i rachunkiem wprost wskazującym na spółkę jako wystawiającą ten dokument fiskalny, obrazujący wykonaną usługę, w tym określający przewoźnika - spółkę. Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy, danych identyfikacyjnych pojazdu oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, kto, gdzie i kiedy zatrzymał do kontroli samochód, kogo i gdzie przewoził pojazd oraz kto realizował usługę. Z wymienionego protokołu kontroli, a także z pozostałych zebranych dowodów, aż nadto jasno i wyraźnie wynika również, że przewóz był wykonywany samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, a kierowca nie okazał do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 utd. Z kolei dalsze ustalenia organu (zasięgnięcie informacji w organie wydającym licencje przewozowe) wskazują, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką i samochodem osobowym, strona nie zgłosiła pojazdu poddanego kontroli, pomimo upływu wyznaczonego terminu, którego początkowy dzień określił moment kontroli, zaś strona, pomimo tego, pojazdu nie zgłosiła. Tym samym, z punktu widzenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie, nie sposób jest podważać prawidłowości wyniku tego postępowania, w szczególności z pozycji argumentacji zmierzającej do wykazania, że wynik ten mógłby być innymi w sytuacji przeprowadzenia dowodów z zeznań osób uczestniczących w kontroli drogowej - zwłaszcza, że strona nie uprawdopodobniła nawet, że wskazywane przez nią dowody i eksponowane ich znaczenie miałyby podważać prawidłowość ocen formułowanych w oparciu o dowody stanowiące podstawę przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a co więcej, przeprowadzonym w sprawie dowodom, ich ocenie oraz dokonanym na ich podstawie ustaleniom faktycznym nie przeciwstawiła żadnych konkretnych argumentów, które mogłyby podważać ich prawidłowość. Samo wnioskowanie o potrzebie przesłuchania kierowcy, czy pasażera, bowiem ten pierwszy nie włada językiem polskim, a przedstawiciel spółki nie był obecny przy kontroli, nie podważa poczynionych ustaleń ani nie uzasadnia przeprowadzenia wnioskowanych dowodów osobowych. Dowód taki nie mógłby podważyć przede wszystkim dowodu w postaci rachunku, wprost wskazującego spółkę jako wykonawcę usługi przewozowej. W sprawie nie może być zatem wątpliwości zgłaszanych przez stronę, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz. Pośrednie sugestie skarżącej, że to być może kierowca wykonywał usługę przewozową we własnym imieniu i na swoją rzecz, zaś organy administracji nie wyjaśniły tego, nie polega na prawdzie. Przeciwstawić bowiem temu należy zarówno dowodów w postaci protokołu kontroli, notatki, jak również dowód w postaci rachunku wskazującego na skarżącą. Jeżeli nadto zwrócić uwagę, że strona jest przedsiębiorcą wykonującym krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką i samochodem osobowym (posiadała obie licencje), to wbrew jej twierdzeniom oraz formułowanych na ich podstawie oczekiwaniom, nie sposób jest zasadnie podważać prawidłowości ustaleń faktycznych organów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).