II GSK 1182/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2230/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 14 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2230/17, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie z [...] czerwca 2017 r. i uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Białymstoku z [...] maja 2017 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 65 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 z późn. zm., dalej Prawo o adwokaturze) polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu przez wprowadzenie contra legem rozróżnienia statusu osoby wpisanej na listę adwokatów i osoby czynnie wykonującej zawód adwokata, a nadto ich błędnej wykładni przez przyjęcie, że przepis art. 72 ust. 1 tej ustawy dotyczy wyłącznie osób wpisanych na listę adwokatów, a nie ubiegających się o wpis oraz przez uznanie, że nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata następuje ex lege, a uchwała organu samorządu adwokackiego jedynie to prawo potwierdza, co ma prowadzić do wniosku, że uchwała odmawiająca wpisu na listę adwokatów w niniejszej sprawie doprowadziła do pozbawienia praw nabytych skarżącego; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm., dalej p.u.s.a.) polegające na przekroczeniu kognicji sądów administracyjnych poprzez przesądzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o istnieniu prawa nabytego po stronie skarżącej i związanie organu dokonaną wykładnią oraz odosobnionym poglądem prawnym co do istoty instytucji prawa nabytego oraz przesądzenie o niemożliwości skreślenia z listy adwokatów wpisanego na tę listę komornika sądowego, który po wpisie nie wykonuje zawodu adwokata "faktycznie", a nadto dokonanie rozstrzygnięcia zakresowego zgodności art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze z przepisami Konstytucji RP; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu, że Minister Sprawiedliwości naruszył prawo przy wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2017 r., utrzymującej w mocy uchwałę Prezydium NRA z [...] czerwca 2017 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę ORA w Białymstoku z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wpisu [...] na listę adwokatów, podczas gdy do naruszenia prawa nie doszło, bowiem dokonując oceny przesłanki wpisu z art. 65 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze organ działał na podstawie i w granicach prawa, dokonując jej oceny z zastosowaniem dopuszczalnych i koniecznych reguł wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej, a także oceniając całokształt materiału dowodowego i na tej podstawie uznając, że łączenie funkcji komornika sądowego ze statusem adwokata stwarza a priori konflikt interesów, przesądzający o braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej w imieniu [...] wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Skarga kasacyjna kwestionująca zgodność z prawem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchyleniu decyzji Ministra Sprawiedliwości i poprzedzających ją uchwał organów samorządu adwokackiego o odmowie wpisu [...] na listę adwokatów, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponieważ sformułowane w skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają w funkcjonalnym związku z zarzutami błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 65 pkt 1 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał te zarzuty łącznie. Zgodnie z art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Z kolei art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze stanowi, że okręgowa rada adwokacka skreśla adwokata z listy w wypadku objęcia stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęcia wykonywania zawodu notariusza. Niesporne jest, że zawód komornika sądowego jest zaliczany do stanowisk w organach wymiaru sprawiedliwości (por. np. wyroki NSA: z 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 128/07, z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1897/11, z 24 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 302/12, z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1899/11, z 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 969/18). Mając na uwadze treść art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze, w szczególności sformułowanie "okręgowa rada skreśla adwokata z listy" oraz umiejscowienie tego przepisu w Dziale VI ustawy – "Skreślenie z listy adwokatów", należy stwierdzić, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, w której osoba pełniąca stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości ubiega się dopiero o wpis na listę adwokatów. Nie jest też trafny pogląd Ministra Sprawiedliwości, że wykładnia celowościowa, funkcjonalna i systemowa art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze w związku z art. 65 pkt 1 tej ustawy prowadzi do wniosku, że "łączenie funkcji komornika ze statusem adwokata stwarza a priori konflikt interesów stanowiąc o braku rękojmi do wykonywania tego zawodu". W art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze ustawodawca dla uzyskania wpisu na listę adwokatów wprowadza wymóg nieskazitelnego charakteru kandydata oraz dawania przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Pojęcia te jako niedookreślone, były wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Odwołując się do ugruntowanego w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska wskazać trzeba, że przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata należy rozumieć zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej składających się na etyczno-moralny wizerunek osoby zaufania publicznego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 447/16 oraz wyrok NSA z 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1840/14). Obydwa elementy stanowiące warunki wpisu na listę adwokatów, o których mowa w analizowanym przepisie, a więc nieskazitelny charakter i rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, należy traktować jako elementy ze sobą powiązane. Dlatego brak cech składających się na pojęcie nieskazitelnego charakteru takich jak m.in. prawość, uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, pracowitość, rzetelność, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem czy odpowiedzialność za własne słowa i czyny rzutuje na rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Oczywiste jest przy tym, że jest to również rodzaj prognozy przyszłych postaw, budowanej w oparciu o postawę dotychczasową. Niewątpliwie ocena ta dokonuje się w odniesieniu do dotychczasowego życia kandydata (por. np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 324/09). Podkreślenia wymaga przy tym, że oprócz tych dwóch elementów, przepis art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze nie zawiera żadnej innej przesłanki składającej się na pojęcie rękojmi. Z tych przyczyn przepisy art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze nie mogą być wykładane w ten sposób, że zajmowanie stanowiska komornika należy a priori uznać za tożsame z brakiem rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. Nie jest też zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że sąd I instancji przyjął, iż osoba będąca komornikiem może wykonywać zawód adwokata. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu wyroku sąd podał, że przepis art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze wprowadza zakaz łączenia wykonywanego zawodu adwokata z jednoczesnym sprawowaniem funkcji w organach wymiaru sprawiedliwości. Sąd stanął jednak na stanowisku, że wyłączona jest interpretacja rozszerzająca przesłanek warunkujących nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że sytuacja, w której osoba pozostająca na stanowisku komornika wykonywałaby zawód adwokata jest nie do zaaprobowania ze względu na dyspozycję art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze i przed jej powstaniem zabezpiecza w sposób dostateczny właśnie ten przepis. Słusznie też sąd I instancji zauważył, że treść ustawy Prawo o adwokaturze jest inna niż ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 233, z późn. zm.), gdzie w art. 26 uregulowano negatywną przesłankę wpisu na listę radców prawnych osób wykonujących zawód m.in. komornika. Rozwiązanie przyjęte w ustawie Prawo o adwokaturze umożliwia wpisanie na listę adwokatów osoby wykonującej zawód m.in. komornika sądowego (art. 66 ust. 1 pkt 2), co pozwala uniknąć ryzyka, że dana osoba pretendująca do wpisu na listę adwokatów zrezygnuje z wykonywania zawodu komornika, jednak z jakichś względów nie zostanie wpisana na listę adwokatów. Przyjęte w ustawie Prawo o adwokaturze rozwiązanie daje zainteresowanej osobie możliwość wyboru wykonywanego zawodu, w tym przypadku adwokata albo komornika. Nie budzi jednak wątpliwości, że uzyskanego wpisu na listę adwokatów nie można łączyć z dalszym pozostawaniem na stanowisku w organach wymiaru sprawiedliwości, w tym wykonywaniem zawodu komornika. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną wykładnię i wynikające z niej błędne zastosowanie art. 65 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze uznać należy za nieusprawiedliwione. Skoro zaś Prawo o adwokaturze w art. 68 ust. 4 zawiera zamknięty katalog przesłanek odmowy wpisu na listę adwokatów i wynika z niego, że okręgowa rada adwokacka może odmówić wpisu na listę adwokatów tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy art. 65 pkt 1-3, a w rozpoznawanej sprawie wadliwie przyjęto, że doszło do naruszenia przewidzianej w tym przepisie przesłanki dotyczącej rękojmi, to nie było podstaw do odmowy wpisu skarżącej na listę adwokatów. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że sąd I instancji uznał, że uzyskanie prawa do wykonywania zawodu adwokata następowało ex lege, a uchwała organów samorządu adwokackiego prawo to tylko potwierdzała. Sąd I instancji nie podważał bowiem stanowiska, że nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata następuje w drodze wpisu na listę adwokatów i na podstawie określonych w art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze przesłanek, które podlegają badaniu. Przesłanki te stanowią wymogi ustawowe, które muszą zostać spełnione jako warunek wpisu na listę adwokatów. Powiązanie przez organy zastosowania art. 72 ust. 1 pkt 4 z art. 65 pkt 1 Prawa o adwokaturze było natomiast błędne, ponieważ w treści tego ostatniego unormowania nie mieściły się okoliczności ustalone w niniejszej sprawie. Nie był trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., gdyż stanowisko sądu I instancji co do zakresu stosowania art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze nie może być uznane za przekroczenie kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.. Przepis ten w § 1 określa funkcje i zakres działania sądów administracyjnych, przewidując, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – o ile ustawy nie stanowią inaczej – dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Przepisy te wyznaczają zatem jedynie ramy kontroli sądowej, nie określają natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uregulowania te mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął kryterium kontroli inne niż legalność. Z tego powodu zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów należy ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może bowiem być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14). Nie można też zgodzić się z zarzutem kasacyjnym, że sąd pierwszej instancji dokonał zakresowego rozstrzygnięcia zgodności art. 72 ust. 1 pkt 4 Prawa o adwokaturze z Konstytucją RP. Odwołując się do zagwarantowanych w Konstytucji wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy, sąd pierwszej instancji dokonał bowiem jedynie prokonstytucyjnej wykładni przepisów Prawa o adwokaturze wskazując, że nie można w drodze wykładni rozszerzać przesłanek warunkujących nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata, jak i pozbawienia prawa nabytego, jeżeli przepis prawa takiej restrykcyjnej regulacji wyraźnie nie wprowadza. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższe zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, podzielając stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 594/08, z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3666/17, z 2 października 2020 r., sygn. akt II GSK 27/18 i z 30 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 676/18). Zasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej, że błędnie sądu I instancji przyjął, że ustawodawca w Prawie o adwokaturze odróżnił dwie sytuacje dotyczące statusu adwokatów: nabycie prawa do wykonywania zawodu adwokata i wykonywanie tego zawodu. Wprawdzie ustawa – Prawo o adwokaturze posługuje się pojęciem "adwokatów niewykonujących zawodu" (art. 8a ust. 2), to jednak podkreślić należy, że ustawodawca nie wprowadza rozróżnienia na adwokatów wpisanych na listę adwokatów wykonujących bądź niewykonujących zawodu adwokata, ani w art. 65 Prawa o adwokaturze określającym warunki wpisu na listę adwokatów, ani w art. 72 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który odnosi się do każdego adwokata z listy adwokatów. Prawo o adwokaturze w dziale V posługuje się pojęciem "wpisu na listę adwokatów" (art. 65 i art. 66 określające przesłanki wpisu na listę adwokatów, art. 68 określający tryb postępowania wpisowego, art. 69a ust. 1 określający moment uznania wpisu za dokonany), jak i "wykonywania zawodu adwokata", "wykonywania czynności zawodowych" (art. 4, art. 4a, art. 4b, art. 4c, art. 5). Jednak nie można twierdzić, jak przyjął sąd I instancji, że są to odrębne sytuacje dotyczące statusu adwokata. Status adwokata uzyskuje się przez wpis na listę adwokatów. Lista ta obejmuje zarówno adwokatów wykonujących czynności zawodowe, jak i niewykonujących tych czynności. Adwokatem osoba zainteresowana staje się na skutek dokonania wpisu i braku sprzeciwu ze strony Ministra Sprawiedliwości (art. 68 ust. 1 i 2, art. 69a ust. 1). Wpis statuuje zatem adwokata i ma na celu umożliwienie mu podjęcie czynności zawodowych, a nie stworzenie odrębnego statusu adwokata niewykonującego czynności zawodowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 395/11, z 24 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 302/12, z 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 969/18). Należy więc uznać, że powoływane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumenty odnoszące się do możliwości uzyskania wpisu i niewykonywania zawodu adwokata, nie zmieniają wynikającej z Prawa o adwokaturze zasady, że status adwokata uzyskuje się przez wpis na listę adwokatów przy braku sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości w zakreślonym w ustawie terminie. Stanowisko sądu pierwszej instancji w tym zakresie było zatem błędne, jednak nie daje to podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu tego błędu zawartego w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. Ponieważ zatem, z powodów wskazanych powyżej, rozstrzygnięcie sądu uchylające zapadłe w sprawie orzeczenia organów odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., który przewiduje, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).