II GSK 1172/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 663/22 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 września 2022 r. nr [...][ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 663/22 oddalił wniesioną przez E. S. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia 22 września 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 lipca 2021 r., nr nakładającą na E. S. karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za naruszenia przepisów o transporcie drogowym polegające na: a) wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub licencji (naruszenie z lp. 1.1 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz.U. z 2024 r., poz. 1539, zwanej dalej u.t.d., zagrożone karą 12 000 zł) oraz b) wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego przeznaczenia do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (naruszenie z lp. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d., zagrożone karą 8000 zł). W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu odwoławczego. Stwierdził, że GITD prawidłowo zastosował art. 92a ust. 1, 3 i 7 w zw. z art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a, a także l.p. 1.1 i 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. W trakcie kontroli drogowej w dniu 24 września 2020 r. o godz. 1705 poddano kontroli samochód osobowy marki Mistubishi Lancer o numerze rej. [...], którym kierował C. S., wykonujący w imieniu i na rzecz E. S., prowadzącej działalność pod nazwą E. w T., przewóz pasażera, który za pomocą aplikacji [...] zamówił kurs w T. z ul. P. na ul. K. (dworzec PKP), uiszczając gotówką cenę 4,18 zł. Pojazd był oznakowany jako taksówka, nie miał jednak zainstalowanego taksometru, zaś aplikacja w telefonie kierowcy nie wykazywała funkcji kasy fiskalnej. Pasażer zamówił przewóz telefonicznie, otrzymując potwierdzenie po akceptacji ceny, a następnie po przewozie otrzymał fakturę za przewóz nr [...] wystawioną w imieniu E. w T. Kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, do której zgłoszono pojazd poddany kontroli. Licencja ta była udzielona E. S.. Kierowca nie posiadał orzeczenia lekarskiego ani psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy. Przebieg kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia 24 września 2020 r. Materiał dowodowy uzupełniono w toku postępowania uzyskując z Urzędu Miasta T. informację, że na dzień 24 września 2020 r. E. S. posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (nr [...]), do której zgłoszono pojazd Mitsubishi Lancer nr rej. [...]. Licencja ta wygasła 20 maja 2021 r. wskutek zaprzestania prowadzenia działalności. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zakwalifikowały przewóz jako odbywający się bez wymaganego zezwolenia lub licencji, bowiem – nawet po uwzględnieniu, że E. S. posiadała licencję na przewóz osób taksówką (wydaną przez Prezydenta T., nr [...]) – to deliktu nie można było kwalifikować jako niewyposażenie kierowcy w wypis z licencji, bowiem pojazd nie spełniał warunku uznania go za taksówkę. Pomimo oznaczeń zewnętrznych (TAXI) nie był wyposażony w taksometr i kasę rejestrującą, względnie aplikację na urządzeniu spełniającym warunki określone prawem, jak wymagał tego § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2024 r., poz. 502) oraz art. 13b ust. 1 u.t.d. w zw. z § 2-4 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie aplikacji mobilnej służącej do rozliczania opłaty za przewóz osób (Dz.U. z 2020 r., poz. 954). Właściwe wyposażenie techniczne pojazdu jest tymczasem konieczne aby pojazd był uznany za taksówkę. Przewóz okazał się zatem przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4a u.t.d. i był realizowany z naruszeniem przepisów o wymogach konstrukcyjnych pojazdu używanego do takiego celu. Przewóz okazjonalny powinien odbywać się pojazdami służącymi do przewozu co najmniej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd należący do skarżącej tego warunku nie spełniał, bowiem konstrukcyjnie był dostosowany do przewozu tylko 5 osób (co końcowo sprowadziło delikt z l.p. 2.11 zał. nr 3 w zw. z art. 18 ust. 4a u.t.d.). Z wyrokiem nie zgodziła się E. S. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 4 pkt 11, "art. 18 ust. 4 a b" i lp. 2.11. zał. nr 3 do u.t.d. oraz art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009, polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącą wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy: a) okoliczności sprawy, a zwłaszcza posługiwanie się aplikacją [...], wskazywały, że nie spełniono warunku przewozu okazjonalnego, ani też żadnego innego przewozu krajowego oraz b) przewóz okazjonalny wymagał właściwej dla usług okazjonalnych z art. 4 pkt 1 u.t.d. cechy w postaci przewożenia "grupy pasażerów", a przewożona była tylko jedna osoba; 2. art. 92a ust. 1 i 6, art. 4 pkt 6a oraz lp. 1.1 i 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie, że odpowiedzialności nie ponosi sam kierowca, ale skarżąca, jako przedsiębiorca go zatrudniający. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 pkt 11, "art. 18 ust. 4 a b" i lp. 2.11. zał. nr 3 do u.t.d. oraz art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009, polegającego na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącą wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy: a) okoliczności sprawy, a zwłaszcza posługiwanie się aplikacją [...], wskazywały, że nie spełniono warunku przewozu okazjonalnego, ani też żadnego innego przewozu krajowego oraz b) przewóz okazjonalny wymagał właściwej dla usług okazjonalnych z art. 4 pkt 1 u.t.d. cechy w postaci przewożenia "grupy pasażerów", a przewożona była tylko jedna osoba. Błędnie wywodziła skarżąca, że realizowany przez jej przedsiębiorstwo przewóz nie był przewozem okazjonalnym. Trafnie przyjęły organy i Sąd I instancji, że pojazd nie spełniał warunków stawianych taksówce przez przepisy prawa. Nie ulega kwestii, że samochód był zgłoszony do ważnej licencji na przewozy taksówkowe wydanej skarżącej (nr [...]) i był oznaczony ale nie posiadał niezbędnego dla taksówki wyposażenia (taksometru, kasy rejestrującej, względnie aplikacji na odpowiednim urządzeniu) jak wymagały tego art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1251) w zw. z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2024 r., poz. 502) i art. 13b ust. 1 u.t.d. w zw. z § 2-4 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie aplikacji mobilnej służącej do rozliczania opłaty za przewóz osób (Dz.U. z 2020 r., poz. 954). Właściwe wyposażenie pojazdu jest tymczasem konieczne aby pojazd był uznany za taksówkę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonywanie przewozu osoby pojazdem, który nie jest taksówką przez podmiot posiadający licencję wyłącznie na wykonywanie transportu osób taksówką, wciąż jest deliktem z lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. Dochodzi bowiem do realizacji przewozu osoby bez licencji, która odpowiadałaby rodzajowi takiego przewozu, czego bezwzględnie wymaga art. 5b ust. 1 u.t.d. (zob. wyroki z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2511/24, CBOSA i z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 611/23, CBOSA). Stosownie do przepisu lp. 2.11 naruszeniem podlegającym karze w wysokości 8 000 zł jest wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b u.t.d. dopuszcza odstępstwa od wymogów konstrukcyjnych pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny, jeżeli: a) pojazd jest pojazdem zabytkowym, b) pojazd jest samochodem osobowym prowadzonym przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę albo zatrudnionego przez niego kierowcę, c) przewóz odbywa się na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi, w formie pisemnej lub elektronicznej (o której mowa w art. 781 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. z 2025 r., poz. 1071, zwanej dalej k.c.), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, d) ustalono opłatę ryczałtową za przewóz przed jego rozpoczęciem a zapłata regulowana była na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej lub gotówką w lokalu przedsiębiorstwa. Regulacja art. 4 pkt 11 u.t.d. powiada, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego (art. 4 pkt 7 u.t.d.), przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.) albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 10 u.t.d.). Relacjonowane regulacje tworzą zasadę, wedle której jeżeli przewóz nie był przejazdem regularnym, regularnym specjalnym lub wahadłowym, był ex lege przejazdem okazjonalnym, bez względu na to czy wykonywano go zgodnie z przepisami, czy też z naruszeniem prawa. Z pewnością skarżąca realizowała przewóz jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.d., o czym świadczyło: a) posiadanie i legitymowanie się przez kierowcę licencją wydaną E. S., b) przyjmowanie ofert przewozu osób, c) uzgadnianie ceny, d) faktyczne wykonywanie przewozów, e) wystawienie faktury (nr [...]) za przewóz, wskazującej jako sprzedawcę E. S. i doręczenie jej klientowi. Ustaleń tych, objętych protokołem kontroli z dnia 24 września 2020 r. skarżąca nie kwestionowała; również sam kierowca, C. S. podpisując protokół bez zastrzeżeń nie korzystał z prawa do jego kwestionowania na podstawie art. 74 ust. 4 u.t.d. Skorzystanie przez klienta przedsiębiorstwa z aplikacji elektronicznej pozwalającej odpowiedzieć na ofertę przewozu (zamówić pojazd) w żadnej mierze nie dyskwalifikuje usługi jako przewozu okazjonalnego. Przeciwnie, z racji wykluczenia legalnego przejazdu taksówką, tworzy w świetle art. 4 pkt 11 u.t.d. konstrukcję przewozu okazjonalnego ale nie odpowiadającego wymogom prawa. Nie mógł być też uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009, polegającego na uznaniu, że przewóz tylko jednej osoby, a nie grupy pasażerów, wypełnia znamiona przewozu okazjonalnego, podczas gdy definicja tego przewozu wymaga przewożenia co najmniej dwóch osób. Regulacja art. 4 pkt 11 u.t.d. w ogóle nie kwantyfikuje przewozu okazjonalnego jako uzależnionego od liczby równocześnie przewożonych klientów. Tworzy prosty mechanizm, zgodnie z którym jeżeli przewóz nie jest przewozem regularnym ani wahadłowym, jest z mocy prawa traktowany jako okazjonalny i jako taki winien być przez organy oraz innych uczestników obrotu prawnego traktowany. Z kolei art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 formułuje definicję legalną "usług okazjonalnych", w ramach "międzynarodowego przewozu autokarowego i autobusowego" (zob. art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia), którymi są usługi nie objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika. Przewóz w realiach badanej sprawy nie był przewozem autokarowym, ani autobusowym; nadto, jak wynika ze zwrotu "g ł ó w n ą cechą jest to, że obejmują przewóz grup", usługa okazjonalna to nie tylko przewóz zorganizowanej grupy, ale i przewóz dowolnej osoby, choćby pojedynczego pasażera, tyle że ta ostatnia postać usług okazjonalnych nie stanowi dominującej (głównej) cechy takiej aktywności gospodarczej, jeżeli pewne regulacje generowałyby skutki uzależnione od proporcji między grupami i osobami korzystającymi z przewozu. Zatem w granicach definicji usługi okazjonalnej mieszczą się, z racji zawartego w art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 odesłania do jego art. 2 pkt 2, wszelkie "usługi polegające na przewozie osób", byleby nie były świadczone na określonych z góry trasach (co czyniłoby z nich usługi regularne, przewóz regularny). Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że przewóz jednego pasażera nie uchyla skutku uznania przewozu za przewóz okazjonalny. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).