II GSK 117/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 519/24 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29 kwietnia 2024 r., nr SKO.AL.4112.9.888.2024 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., oddalił skargę M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29 kwietnia 2024 r., w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z 29 lutego 2024 r. Burmistrz S., działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. 2023 poz. 2151; dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), cofnął skarżącemu zezwolenie nr [...] z 24 kwietnia 2018r., na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w P., Pl. R. [...], [...]-[...] S. Organ stwierdził nieprzestrzeganie przez skarżącego warunku określonego w art. 18 ust. 7 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - zaopatrywania się w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż. Wskazał, że z informacji Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej Delegatura w Radomiu wynikało, że spółka R. s.c., w której skarżący dokonywała zakupów alkoholu, nie posiadała zezwoleń na sprzedaż hurtową alkoholi o zawartości powyżej 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18%. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję wskazał na wstępie, że warunkiem prowadzenia działalności na podstawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest zaopatrywanie się w napoje alkoholowe, wymienione w zezwoleniu, u producentów oraz u przedsiębiorców posiadających zezwolenie na obrót hurtowy tymi napojami (art. 18 ust. 7 pkt 3 lit a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Sąd stwierdził, że zaopatrywanie się przez skarżącego w napoje alkoholowe u przedsiębiorcy, który nie posiada zezwolenia na hurtową sprzedaż napojów alkoholowych wskazywało, że prowadził obrót alkoholem pochodzącym z nielegalnego źródła, co skutkować musiało, w świetle art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, cofnięciem mu zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że strona zaopatrywała się w alkohol w spółce cywilnej R., która nie posiadała zezwolenia na hurtową sprzedaż napojów alkoholowych, co wynikało z pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej Delegatura w Radomiu z dnia 28 listopada 2023 r. oraz załączonej do pisma dokumentacji (protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 8 maja 2023 r.) wraz z dowodami zakupu. Sąd I instancji zgodził się z organem, że podnoszona okoliczność braku winy (świadomości skarżącego), co do posiadania odpowiedniego zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez wymienioną spółkę cywilną nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia spornego zezwolenia. W ocenie Sądu organy nie miały obowiązku badać, czy skarżący działał umyślnie, czy też nie, gdyż wystarczającą przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych było wyłącznie stwierdzenie, że skarżący zakupił alkohol u przedsiębiorcy nieposiadającego zezwolenia na hurtową sprzedaż napojów alkoholowych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. a) i b) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, Sąd zauważył, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 18 ust. 7 pkt 3 lit a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i w tym zakresie podlegało kontroli sądowej. W dacie jego wszczęcia sporne zezwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym i mogło stanowić przedmiot postępowania w sprawie jego cofnięcia, które zakończyło się wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję Burmistrza z 29 lutego 2024 r. W związku z tym decyzja Kolegium z 29 kwietnia 2024 r. znak: SKO.AL.4112.10.893.2024 uchylająca decyzję Burmistrza z 11 marca 2024 r. znak: EDG.7340.2.1.2024.JJ. (wydana już po cofnięciu przez organ I instancji zezwolenia decyzją z 29 lutego 2024 r.) stwierdzająca wygaśnięcie M. I. zezwoleń nr [...] i nr [...] z 28 kwietnia 2018 r., w ocenie Sądu, pozostawała bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). M. I., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., w zw. z art.145 § 3 p.p.s.a., z art. 135 p.p.s.a., z art. 6 k.p.a., z art. 15 k.p.a., z art. 105 § 1 k.p.a. oraz z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wadliwe nieuchylenie decyzji SKO pomimo ze w stanie sprawy wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, na podstawie decyzji SKO utrzymało w mocy decyzję B, pomimo że w chwili wydania decyzji SKO nie istniało już Zezwolenie B (które wygasło z dniem 02.03.2024 r., na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 a) i b) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i którego wygaśnięcie stwierdzono na podstawie decyzji wydanej w dniu 29.04.2024 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu w postępowaniu prowadzonym pod znakiem: SKO.A1.4112.10.893.2024, zwanej dalej "Decyzją Stwierdzającą Wygaśnięcie"), co powinno prowadzić do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie cofnięcia Zezwolenia B i umorzenia tego postępowania, a na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie powinno prowadzić do uchylenia Decyzji B oraz Decyzji SKO; - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na tym, że w jego wyniku decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja B, zostały utrzymane w obrocie prawnym i powodują, że skarżącego obowiązuje termin, o którym mowa w art. 18 ust. 11 Ustawy, przed upływem którego skarżący nie może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia (w zakresie, który był przedmiotem Zezwolenia B), podczas gdy zarówno decyzja SKO jak i decyzja B powinny podlegać uchyleniu a postępowanie w przedmiocie ich wydania powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, a w konsekwencji termin, o którym mowa w art. 18 ust. 11 Ustawy nie powinien obowiązywać skarżącego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 18 ust. 12 pkt 5) a) i b) Ustawy, z art. 18 ust. 10 pkt 2) Ustawy w zw. z art.18 ust. 7 pkt 3 lit a) Ustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie i utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie cofnięcie Zezwolenia B, na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2) Ustawy w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 3 lit a) Ustawy, w przypadku, w którym w chwili zakończenia postępowania w tym przedmiocie, w administracyjnym toku instancji, Zezwolenie B już nie istnieje ponieważ wygasło na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 5 a) i b) Ustawy a fakt ten został stwierdzony na podstawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie; - podczas gdy prawidłowa wykładnia norm art. 18 ust. 12 pkt 5) a) i b) Ustawy, z art. 18 ust. 10 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 3 lit a) Ustawy prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe cofnięcie Zezwolenia B ze względu na wygaśnięcie tego zezwolenia, które powoduje, że Zezwolenie B nie funkcjonuje (nie istnieje) już w obrocie prawnym. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie decyzji SKO w całości, uchylenie decyzji B w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia Zezwolenia B ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Strona wniosła o również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w jej petitum zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Skarga kasacyjną oparta została na obu wskazanych podstawach - na podstawie naruszenia przepisów postępowania oraz na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego. Zauważyć należy, że oba zarzuty w swojej istocie koncentrują się i zmierzają do wykazania jednej kwestii, która w ocenie kasatora miała kluczowe znaczenie w sprawie, związanej z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń z dnia 24 kwietnia 2018 r., nr [...] i nr [...], a która to decyzja powinna wywołać skutek w postaci umorzenia postępowania w tej sprawie. Wobec tego mając na uwadze komplementarny charakteru obu wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów rozpoznane zostaną one łącznie. Przypomnienia wymaga, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu cofnięto zezwolenie nr [...] z dnia 24 kwietnia 2018 r., na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na podstawie podstawie art. 18 ust. 10 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 7 pkt 3 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Decyzja Kolegium z 29 kwietnia 2024 r. znak: SKO.AL.4112.10.893.2024, na którą wskazuje strona skarżąca, uchylająca decyzje Burmistrza z 11 marca 2024 r. znak: EDG.7340.2.1.2024.JJ. i stwierdzająca wygaśnięcie zezwoleń nr [...] i [...] z 28 kwietnia 2018 r., wydana została w oparciu o art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. a) i b) ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Kluczowym zagadnieniem w świetle zarzutów skargi kasacyjnej jest określenie charakteru instytucji przewidzianych powołanymi przepisami oraz skutki (konsekwencje), jakie wywołuje ich zastosowanie wobec podmiotu posiadającego zezwolenie na sprzedaż określonej kategorii napojów alkoholowych. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wygasa w przypadku niedopełnienia w terminach obowiązku: złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 (pkt a), lub dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 (pkt b). Zgodnie zaś z zapisem ustępu 13 art. 18 ustawy, przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w ust. 12 pkt 5, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy stanowi natomiast, że zezwolenie organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. W przedmiotowej sprawie przesłanka cofnięcia stronie zezwolenia wynikała z naruszenia warunku zaopatrywania się przez podmiot prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży w napoje alkoholowe u producentów i przedsiębiorców posiadających odpowiednie zezwolenie na sprzedaż hurtową napojów alkoholowych (art. 18 ust. 7 pkt 3 lit. a) ustawy). Regulacja z art. 18 ust. 11 ustawy określa, że przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu. Jak zatem wynika z porównania powołanych przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości instytucja wygaśnięcia zezwolenia oraz jego cofnięcia, pomimo, że wywołują podobny skutek w postaci następczego braku uprawnień podmiotu do sprzedaży napojów alkoholowych, to mają odmienne podstaw i przesłanki prowadzące do szeroko rozumianego unicestwienia prawa wynikającego z zezwolenia. Analiza art. 18 ust. 12 ustawy wskazuje, że do wygaśnięcie zezwolenia dochodzi wskutek zdarzenia prawnie dopuszczalnego i nie wynikającego z naruszenia warunków przewidzianych ustawą, jak likwidacja punktu sprzedaży; upływ terminu ważności zezwolenia; zmiana rodzaju działalności punktu sprzedaży; zmiana składu osobowego wspólników spółki cywilnej bądź niedopełnienie w terminach obowiązku, o których mowa w art. 111 ust. 2 lub ust. 4 i 5 ustawy. Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w powołanym art. 18 ust. 10 ustawy, jest natomiast następstwem działania posiadającego zezwolenie niezgodnie z wymogami stawianymi ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Stanowi w swojej istocie sankcję, której celem jest pozbawienie podmiotu naruszającego warunki ustawy zezwolenia – wywołania dolegliwości u podmiotu naruszającego prawo oraz ochronę wartości i dóbr, w które godziło naruszenie warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07). Obie instytucje obwarowane są odmiennymi czasowo zakazami ubiegania się o wydanie kolejnego, ponownego zezwolenia. W przypadku cofnięcia zezwolenia przedsiębiorca może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu (art. 18 ust. 11 ustawy). W przypadku zaś wygaśnięcia zezwolenia ustawa, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 18 ust. 13, nie przewiduje jakiegokolwiek zakazu występowania o wydanie zezwolenia, obejmującego konkretne ramy czasowe od wygaśnięcia zezwolenia. Wspomniane ograniczenie dotyczy wyłącznie przypadku gdy zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w ust. 12 pkt 5, a cezura w uprawnieniu do występowania o ponowne zezwolenie wynosi sześć miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Opisane skutki prawne obu instytucji w aspekcie przesłanek ich zastosowania oraz wywołanych nimi konsekwencji, czyni zasadną konstatację Sądu I instancji, że decyzja SKO w Radomiu z dnia 29 kwietnia 2024 r. stwierdzająca wygaśnięcie zezwoleń skarżącego pozostawała bez wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia. Wskazania, wobec podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji i wskazanej daty wygaśnięcia spornego zezwolenia, wymaga, że okoliczność wygaśnięcia zezwolenia powinna zostać stwierdzona decyzją organu, który to zezwolenie wydał. Skutkiem bowiem decyzji stwierdzającej wygaśniecie zezwolenia jest istnienie pewności prawnej co do przysługującego uprawnienia, a konkretnie nieistnienia prawa dotychczas przysługującego określonemu podmiotowi. Istotnym z tego punktu widzenia jest zatem rozstrzygnięcie stwierdzające wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W niniejszej sprawie strona podnosi, że jej uprawnienie – zezwolenie wygasło z dniem 2 marca 2024 r. Chronologia wydanych w związku ze spornym zezwoleniem rozstrzygnięć wskazuje, że decyzję cofającą zezwolenie organ I instancji wydał w dniu 29 lutego 2024 r. zaś decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r. organ odwoławczy utrzymał rzeczone rozstrzygnięcie w mocy. Już zatem samo zestawienie wskazanych dat wskazuje, że postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia zostało wszczęte i było prowadzone w czasie obowiązywania (istnienia) zezwolenia. Stwierdzenie to odnosi się również do postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, w toku którego wydaną w pierwszej instancji decyzją była decyzja Burmistrza S. z dnia 11 marca 2024 r., uchylona powołaną decyzją SKO z dnia 29 kwietnia 2024 r. znak: SKO.AL.4112.10.893.2024, którą stwierdzono wygaśnięcie zezwoleń nr [...] i nr [...]. Podsumowując, zasadne było powołane i kontestowane przez stronę skarżącą stanowisko Sąd I instancji, albowiem wygaśnięcie zezwolenia w trakcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie miało na nie wpływu. Odmienna ocena, w świetle analizy przyczyn i skutków instytucji cofnięcia zezwolenia i wygaśnięcia zezwolenia, przede wszystkim zaś wskazywana przez stronę konieczność, czy wręcz obligatoryjność umorzenia postępowania o cofnięcie zezwolenia w sytuacji jego zbiegu z wygaśnięciem zezwolenia mogłoby prowadzić do nieuprawnionego obejścia skutków prawnych związanych z naruszeniem zasad sprzedaży napojów alkoholowych, skutków w postaci czasowego zakazu ubiegania się o wydanie ponownego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając niewadliwość wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.