II GSK 1151/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2651/12 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz U. G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w punkcie 2) orzekł o kosztach postępowania. I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 29 kwietnia 2010 r. U. G. (dalej: skarżąca) zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, w którym zadeklarowała do płatności dziewiętnaście działek rolnych o łącznej powierzchni 167,86 ha. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącej pomoc z tytułu ONW w łącznej kwocie 29.428,00 zł do powierzchni deklarowanej. W dniu 3 kwietnia 2012 r. Dyrektor P. OR ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor P. OR ARiMR orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu wnioskowanych płatności wydanej przez Kierownika BP ARiMR w dniu [...] grudnia 2010 r. Decyzją z [...] września 2012 r. Prezes ARiMR – w wyniku rozpoznania odwołania - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora P. OR ARiMR z [...] kwietnia 2012 r. Organ II instancji stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2010 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., bowiem przyznając pomoc na rok 2010 m.in. do powierzchni 0,10 ha na działce ewidencyjnej nr [...], do powierzchni 0,65 ha na działce ewidencyjnej nr [...] oraz 1,20 ha na działce ew. [...], na których znajdowały się zadeklarowane działki rolne, Kierownik Biura przyznał przedmiotową pomoc, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do pomocy na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, dla których wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tych działkach ewidencyjnych wynosi dla działki: nr [...] - 0,00 ha; nr [...] - 0,40 ha; nr ew. [...] - 0, 72 ha. Organ odwoławczy podkreślił, że Dyrektor Oddziału w swojej decyzji nieprawidłowo wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. nieprawidłowo ustalił powierzchnię kwalifikującą się do pomocy dla działek ewidencyjnych o nr [...], gdyż wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności powierzchnię odpowiadającą wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na działkach. Tym samym Kierownik Biura decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznał przedmiotową pomoc do działek nr [...]. U. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] września 2012 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nie zgadza się z twierdzeniem organów, iż w sprawie o przyznanie płatności decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w L. z [...] grudnia 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało w myśl art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. uznał skargę za uzasadnioną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. WSA w Warszawie po obszernej analizie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", wskazał, iż prawidłowe jest stanowisko skarżącej, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r., będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. W ocenie Sądu decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu pomocy ONW wydana została w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z § 3 ust 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach Gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.), po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności. WSA w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie do ustalenia płatności przyjęto nieprawidłową, błędną powierzchnię 3 działek ewidencyjnych, zamiast wynikającą z PEG powierzchnię, co w ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR doprowadziło do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. przepisu art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawczyni pomoc ONW na rok 2010 w stosunku do działek ew. o nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał przedmiotową pomoc nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Sąd odnosząc się do powyższego zaznaczył, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z [...] grudnia 2010 r., będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Sąd wskazał również, że fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowią rażącego naruszenia prawa w świetle wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. WSA w Warszawie podkreślił jednocześnie, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu skarżącej pomocy ONW w istocie doszło do naruszenia - art. 7, 77 k.p.a. w zakresie ustalenia przez organ stanu faktycznego poprzez nieprawidłowe przyjęcie powierzchni referencyjnej działek, uprawnionej do płatności, co przełożyło się na ustalenie kwoty przyznanej skarżącej pomocy z tytułu ONW, jednakże tego rodzaju uchybienie wobec kilkukrotnego wyznaczania dla działek maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczanego na tych działkach w toku postępowania, w tym w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej weryfikacji, przełożyło się na różne wielkości powierzchni, będące wynikiem nieprawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie stanowi ono jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie może być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącej pomocy ONW stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu Agencji o przyznaniu wnioskodawczyni pomocy zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W toku postępowania nadzwyczajnego, jak wynika z treści podjętych rozstrzygnięć, organy Agencji również nie potrafiły jednoznacznie określić prawidłowej powierzchni uprawnionej do płatności, co wynika z odmiennych w tym zakresie ustaleń Dyrektora Oddziału i Prezesa ARiMR. II. Skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że wyrok WSA w sposób rażący uchybił wskazanym przepisom, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że naruszenie prawa przez Kierownika BP ARiMR nie było rażącym naruszeniem prawa. Kastor podkreślił, iż Kierownik przyznał płatności na rok 2010, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych – co w ocenie kasatora jednoznacznie oznacza, że Kierownik BP ARiMR rażąco naruszył przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. G. wniosła o jej oddalenie, w pełni podzielając argumentację zawartą w wyroku z dnia 20 maja 2013 r. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stanowisko organu sprowadza się do tego, iż w jego ocenie Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznającej pomoc finansową z tytuły wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania U. G. na 2010 r. W ocenie organu, decyzja powyższa była wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bowiem organ przyznał pomoc ONW nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych. Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, a rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa (rażące) konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że zarzucane naruszenie miało charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie kasatora, decyzja Kierownika Biura ARiMR została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 i ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i przepisów procesowych art. 7 i 77 k.p.a., gdyż nie przeprowadzono prawidłowego postępowania wyjaśniającego, co do ustalenia płatności przyjęto nieprawidłową, błędną powierzchnię wskazanych działek ewidencyjnych, co skutkowało przyznaniem pomocy ONW w wysokości niezgodnej z przepisami, albowiem płatność przysługuje jedynie do powierzchni kwalifikowanej stosownie do art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Ma rację Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż naruszenie przepisów proceduralnych nie stanowi jednak naruszenia prawa, które należałoby zakwalifikować jako "rażące" i które w konsekwencji stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazane jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, mają charakter przepisów procesowych, a zakwestionowane zostały ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Wskazane przez kasatora przepisy jako naruszone regulują zasady postępowania oraz sposób prowadzenia kontroli administracyjnej (art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009) i sposób identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia nr 73/2009). Ma rację Sąd pierwszej instancji, że powzięcie wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej pomocy ONW, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnej nie służy do przeprowadzenia w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności, w sytuacji gdy organ już po wydaniu decyzji ostatecznej dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w obliczeniach powierzchni kwalifikowanych do płatności i w tym trybie chce skorygować własne ustalenia faktyczne. Należy podkreślić, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest nadzwyczajnym trybem postępowania i uzasadnione jest wówczas, gdy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące, a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nie da się pogodzić z zasadą praworządności. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.