II GSK 115/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3351/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oraz zakazu wykonywania działalność objętej wpisem do rejestru 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Ministra Sportu i Turystyki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3351/13 oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych oraz zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. I W dniu [...] lipca 2010 r. J. B. – dalej: skarżący - uzyskał wpis w Rejestrze Organizatorów i Pośredników Turystycznych Województwa [...]. Organ prowadzący rejestr działalności regulowanej przypomniał skarżącemu o upływie w dniu [...] czerwca 2012 r. ważności zabezpieczenia finansowego i o konieczności złożenia kolejnego zabezpieczenia nie później niż 14 dni przed upływem termin obowiązywania umowy poprzedniej. Pismo zawierało pouczenie, że w przypadku braku przedłożenia żądanych dokumentów wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych. Pismo to zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2012 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia [...] czerwca 2012 r. kolejnego oryginału lub potwierdzonego przez podmioty odpisu gwarancji bankowej lub gwarancji ubezpieczeniowej, bądź umowy ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. W piśmie tym skarżący ponownie został pouczony, że w przypadku braku przedłożenia żądanych dokumentów wszczęte zostanie postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych. Skarżący odebrał pismo w dniu [...] maja 2012 r. Marszałek Województwa P. (dalej: Marszałek) decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] wykreślił przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej organizatorów turystyki i pośredników turystycznych Marszałka oraz wydał przedsiębiorcy zakaz wykonywania działalności objętej wpisem do tego rejestru. Orzekając na skutek odwołania skarżącego, Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 dalej: k.p.a.), art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 268 ze zm.; dalej u.u.t.) oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dale: u.s.d.g.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że skarżący pomimo dwukrotnego wezwania przez organ do przedłożenia wymaganych dokumentów nie przedłożył organowi aktualnej gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów organizatora turystyki i pośrednika turystycznego, ani w terminie określonym w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.u.t., tj. nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej ([...] czerwca 2012 r.), ani w wyznaczonym przez organ rejestrowy terminie 3 dni od dnia otrzymania przez przedsiębiorcę wezwania do usunięcia uchybień w prowadzeniu działalności gospodarczej objętej wpisem do Rejestru Organizatorów i Pośredników Turystycznych Województwa [...]. Skarżący przedłożył gwarancję ubezpieczeniową dopiero w momencie złożenia odwołania czyli po terminie. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 10a u.u.t. nie odnosi się do faktu posiadania gwarancji lub jej braku, tylko jednoznacznie określa, że rażącym naruszeniem warunków prowadzenia działalności przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych jest nieprzedłożenie, mimo wezwania, oryginału lub potwierdzonego odpisu aktualnego dokumentu, o którym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a i 1b u.u.t., marszałkowi województwa w terminie określonym w tym wezwaniu. W związku z powyższym zaszła przesłanka rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Powyższe stanowi podstawę wydania, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.s.d.g. decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem do rejestru oraz o wykreśleniu z urzędu wpisu tego przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. Uzasadniając oddalenie skargi J. B. na powyższą decyzję WSA w Warszawie podniósł, że skarżący naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej wskazane w art. 10a pkt 2 u.u.t. Chodzi o to, że nieprzedłożył Marszałkowi, pomimo skutecznego, dwukrotnego wezwania, oryginału lub potwierdzonego odpisu aktualnego dokumentu, o którym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Powyższe skutkowało koniecznością zastosowania sankcji w postaci zakazu wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem oraz wykreślenia z rejestru organizatorów i pośredników turystycznych Województwa [...]. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący pomimo dwukrotnego wezwania Marszałka do przedłożenia wymaganych dokumentów nie przedłożył aktualnej gwarancji ubezpieczeniowej lub bankowej albo umowy ubezpieczenia na rzecz klientów organizatora turystyki i pośrednika turystycznego. Powyższych dokumentów skarżący nie przedstawił ani w terminie określonym w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.u.t., tj. nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej (18 czerwca 2012 r.), ani w wyznaczonym przez organ rejestrowy terminie 3 dni od dnia otrzymania przez skarżącego wezwania do usunięcia uchybień w prowadzeniu działalności gospodarczej objętej wpisem do Rejestru Organizatorów i Pośredników Turystycznych Województwa [...]. Skarżący przedłożył gwarancję ubezpieczeniową w momencie złożenia odwołania od decyzji Marszałka, czyli po terminie. W ocenie WSA przepis art. 10a u.u.t. nie odnosi się do faktu posiadania gwarancji lub jej braku, tylko jednoznacznie określa, że rażącym naruszeniem warunków prowadzenia działalności przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych jest nieprzedłożenie, mimo wezwania, oryginału lub potwierdzonego odpisu aktualnego dokumentu, na który wskazuje art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a i 1b u.u.t., w terminie określonym w tym wezwaniu. Skarżący nie przedłożył tych dokumentów. W związku z tym zasadnie Marszałek stwierdził fakt rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności organizatora turystyki i pośrednika turystycznego i zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.s.d.g. wydał decyzję o zakazie wykonywania przez niego działalności objętej wpisem do rejestru oraz o wykreśleniu z urzędu wpisu tego przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. J. B. zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, - art. 71 ust 1 pkt. 2 i 3 oraz ust 3 u.s.d.g. poprzez jego zastosowanie. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie Sądu II instancji ta skarga jest merytorycznie nietrafna, a formalnie wadliwa, tym samym nie mogła być uwzględniona. Strona kwestionując wyrok WSA w Warszawie zarzuca temu Sądowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 u.s.d.g. Tak postawione zarzuty kasacyjne nie spełniają wymogów formalnych określonych w art. 176 p.p.s.a. NSA zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny. Oznacza to, że jego skuteczność jest uzależniona od spełnienia wymogów określonych w ustawie. Braki w tym zakresie mogą skutkować odrzuceniem skargi, albo w przypadku bardziej łagodnym jej rozpoznaniem tylko w granicach jakie można ustalić na podstawie uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna, ze względu na wady formalne, nie daje podstaw do pełnej kontroli wyroku, gdyż Sąd II instancji nie może samodzielnie ustalać kierunków i granic jego weryfikacji. Sąd II instancji stwierdza, że wymogi formalne skargi kasacyjnej określone w art. 176 p.p.s.a. mają różny ciężar gatunkowy, co jednoznacznie zostało potwierdzone w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak niektóre z nich są na tyle istotne, że nie pozwalają dokonywać kontroli skarżonego wyroku, jeżeli nie zostały spełnione. Tak należy traktować wynikający z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Wypełnienie tego warunku jest obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną. Zatem ona ma wskazać jakie przepisy naruszył Sąd I instancji oraz wyjaśnić na czym polegało naruszenie, a w przypadku zarzutu procesowego jeszcze wykazać jaki jest wpływ naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie, bo tylko wpływ istotny może być skutecznym zarzutem kasacyjnym. Faktem oczywistym jest, że Sąd I instancji może naruszyć tylko te przepisy, które stosuje, a ze względu na charakter sądowej kontroli administracji publicznej sąd administracyjny w polskim porządku prawnym nie może naruszyć art. 7 lub art. 8 k.p.a., bo w postępowaniu przed tym Sądem wskazane przepisy nie mogą być stosowane. Przepisy k.p.a., zatem art. 7 i art. 8 k.p.a. stosują organy, więc Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć. Zatem taki zarzut kasacyjny jest formalnie wadliwy. Sąd I instancji mógł naruszyć przepisy p.p.s.a. w związku z art. 7 lub 8 k.p.a., bo mógł dokonać wadliwej kontroli zaskarżonych decyzji, ale jeżeli taka sytuacja miała miejsce, to strona powinna wykazać jakie przepisy p.p.s.a. zostały naruszone i na czym polega to naruszenie. Ponieważ skarga kasacyjna nie wypełnia tego warunku, to NSA nie może merytorycznie odnosić się do tak stawianego zarzutu kasacyjnego i z tej perspektywy oceniać skarżonego wyroku. Tym bardziej jest to niemożliwe, że nawet z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można ustalić zakresu i istoty podnoszonego naruszenia, a tylko w takim przypadku gdy uzasadnienie odnosi się do stawianych Sądowi I instancji naruszeń prawa, można przyjąć zliberalizowany sposób rozumienia wymogów formalnych skargi kasacyjnej. Ponieważ uzasadnienie tych właściwości nie spełnia, to skarga kasacyjna nie może być uwzględniona. W ten sam sposób NSA musi potraktować zarzut podnoszący naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 u.s.d.g. Strona podnosi, że naruszenie tych przepisów polegało na ich zastosowaniu. W uzasadnieniu w ogóle nie odnosi się do tej kwestii. Tym samym Sąd II instancji nie ma tytułu do tego, by doszukiwać się argumentacji na rzecz wadliwego zastosowania wskazanych przepisów do sprawy rozpatrywanej w postępowaniu przed organami. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.