II GSK 1136/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 852/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia z tego tytułu opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. syg. akt III SA/Łd 852/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej też Sąd I instancji) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: Organ lub SKO). Decyzją tą SKO po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. SKO podniosło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy treść decyzji daje podstawę do uznania jej za nieważną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może mieć miejsca ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a..) nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale dokonanie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Kryterium tej weryfikacji stanowią przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie może zatem badać sprawy co do istoty, orzeka jedynie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji, albo odmawiając stwierdzenia nieważności, w razie braku przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.. Zdaniem SKO argumenty przedstawione przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w żadnej mierze nie potwierdzają, że decyzja z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] obejmuje swoim zakresem ten sam teren, co w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ujętym w decyzji z dnia [...] października 2011 r. znak: [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji nie gromadzi nowego materiału dowodowego w sprawie i nie czyni ustaleń faktycznych. Oceny dokonuje na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie upłynęło już 5 lat od podjęcia weryfikowanej decyzji. Trudno zatem po kilku latach od zapadnięcia decyzji rozważać jakie mogło być, czy też było, ustawienie rusztowań na chodniku i jaka powierzchnia tego chodnika była faktycznie wykorzystywana przez inwestora do prowadzenia robót budowlanych. Inwestor przez kilka lat nie negował stanu faktycznego, który sam wskazywał składając kolejne wnioski o zajęcie pasa drogowego. W chwili obecnej nie sposób uznać, iż powierzchnia chodnika ujęta w zezwoleniu na ustawienie rusztowań jest tą samą powierzchnią, której dotyczy zezwolenie na zajęcie chodnika w celu jego wygrodzenia. Ponadto w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotów postępowania objętych decyzjami z dnia [...] października 2011 r., znak; [...] oraz znak; [...] - w pierwszej chodzi o ustawienie rusztowań, w drugiej o wygrodzenie części chodnika. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. podnosił, że na skutek błędu co do oceny niezbędności decyzji dla przeprowadzenia prac renowacyjnych nie składał odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarzucił również, że SKO błędnie interpretuje jego wyliczenia co do zajętej części chodnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając nieważność decyzji SKO z [...] sierpnia 2016 r. podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a.., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a..). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a..). Warunkiem skuteczności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, tym samym uchybienie terminu powoduje jego bezskuteczność. Organ rozpoznając sprawę w II instancji obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy środek odwoławczy został wniesiony w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. W ocenie Sadu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2016 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 maja 2016 r., co potwierdza załączony do akt administracyjnych dowód doręczenia przesyłki opatrzony datą i podpisem adresata. Oznacza to zatem, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoczął swój bieg od dnia 14 maja 2016r., a upływał w dniu 27 maja 2016r., tj. w piątek. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący złożył dopiero w dniu 18 lipca 2016 r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej). W takiej sytuacji w ocenie Sądu I instancji SKO nie miało podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego po terminie. SKO pomimo przekroczenia przez stronę terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydało w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, podczas gdy organ administracji rozpoznając sprawę w drugiej instancji winien, stosownie do art. 134 k.p.a.., wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a) przez wyprowadzenie wadliwych wniosków na skutek nieuprawnionego przyjęcia stanu faktycznego sprawy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i postawienie zarzutu, że SKO , "pomimo przekroczenia przez stronę terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydało rozstrzygnięcie merytoryczne, podczas gdy powinno wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", skutkującego w efekcie niezasadnym stwierdzeniem nieważności decyzji, gdy skarga podlegała oddaleniu. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczyl naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.., co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji SKO, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor wskazał, że decyzja SKO z [...] kwietnia 2016 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 13 maja 2016 r. Wnioskiem z 27 maja 2016 r. wystąpił on jednak o uzupełnienie tej decyzji o treści wskazane we wniosku, a SKO w odpowiedzi na ten wniosek postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. odmówiło uzupełnienia decyzji, wskazując zgodnie z treścią art. 111 § 2 K.p.a.. 14-dniowy termin do wniesienia do SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Postanowienie to zostało doręczone 4 lipca 2016 r., zatem od doręczenia tego postanowienia biegł 14 dniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wniosek ten został złożony 18 lipca 2016 r., zatem w 14 dniowym terminie do jego wniesienia. SKO zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. J. K. nie odniósł się do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Została ona oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) Zarzut ten jest zasadny. Sąd I instancji naruszył art. 145 § 2 p.p.s.a uznając, że działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrowie Trybunalskim naruszało przepis art. 134 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. przez to, że SKO rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2016 r., podczas gdy wniosek ten był złożony po terminie przewidzianym do jego złożenia i w związku z tym powinno dojść do stwierdzenia niedopuszczalności jego złożenia na podstawie art. 1134 k.p.a., a rozpoznanie merytoryczne takiego wniosku stanowiło o nieważności postępowania SKO na tym etapie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mimo niezamieszczenia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 111 § 2 k.p.a.. w zarzutach skargi kasacyjnej należy uznać, że przepis ten został przede wszystkim naruszony przez Sąd I instancji przez jego pominięcie. Powołanie się na ten przepis w uzasadnieniu skargi pozwala na uznanie zasadności skargi kasacyjnej mimo niepowołania go w zarzutach tej skargi. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia. Wniosek taki został w terminie złożony i SKO wydało zgodnie z art. 111 § 1b K.p.a.. postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Taka sytuacja powodowała wydłużenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a., termin do wniesienia odwołania, a zatem i do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (jak w sprawie niniejszej) rozpoczyna bieg od dnia doręczenia tego postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, co pominął Sąd I instancji. Naruszył tym samym przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. stwierdzając nieważność decyzji SKO, mimo że taka nieważność nie miała miejsca, gdyż złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji powodowało, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wbrew ocenie Sądu I instancji, został zachowany. Z tych względów należało uchylić zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Sad I instancji rozpozna ją merytorycznie. Skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.. sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c, w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.), gdyż skargę kasacyjną w imieniu organu wniósł radca prawny.