II GSK 1134/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2531/12 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z [...] kwietnia 2012 r., w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 18 maja 2009 r. R. S. (dalej: skarżący) zwrócił się o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował działki rolne położone na czterdziestu sześciu działkach ewidencyjnych, znajdujących się w obrębie ewidencyjnym T., W., Z., K., na terenie gminy Z., Z., powiat z., województwo l.. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura ARiMR przyznał Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 27 496, 63 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej 16 182,80 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych 723,63 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych 10 590,20 zł. Zawiadomieniem z 19 marca 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR poinformował Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z 7 grudnia 2009 r. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2009 r. w sprawie przyznania Skarżącemu wnioskowanych płatności. Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2012 r. Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2009 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008, Nr 170, poz. 1051, ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich, w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych Nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE. L. z 2004, Nr 141, s.18 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004. Tym samym zdaniem Prezesa ARiMR zasadnie Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący w skardze do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego wystąpił o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2013 r. uznał skargę za uzasadnioną. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. WSA w Warszawie podzielił stanowisko Skarżącego, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2009 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności, gdyż decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności. Sąd zaznaczył jednocześnie, że do ustalenia płatności przyjęto nieprawidłową, błędną powierzchnię czterech działek ewidencyjnych, zamiast wynikającą z PEG powierzchnię a Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdzając nieważność decyzji o przyznaniu płatności uznał, że stanowi to rażące naruszenie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE)nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE L 30 z 31.01.2009r., str. 16) dalej rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS . Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą a w rozpatrywanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie stwierdzić, czy płatność przyznano do powierzchni większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. W ocenie Sądu pierwszej instancji jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. WSA w Warszawie uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura ARiMR oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, co wynika również z decyzji tego organu z 7 grudnia 2009 r. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania w sprawie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie powierzchni będącej podstawą przyznania płatności, nie było to jednak naruszenie przepisów, które można by zakwalifikować jako rażące. II. Skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 Rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że wyrok WSA w sposób rażący uchybił wskazanym przepisom, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że naruszenie prawa przez Kierownika BP ARiMR nie było rażącym naruszeniem prawa. Kastor podkreślił, iż Kierownik przyznał płatności na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych – co w ocenie kasatora jednoznacznie oznacza, że Kierownik BP ARiMR rażąco naruszył przepisy prawa. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako tak podlega oddaleniu. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę na decyzje wydaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w tym trybie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wady prawne ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie stanowiły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji i zauważa, że stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie uzasadnione jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanej decyzji. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może stanowić skuteczną podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie. Podkreślenia wymaga także, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka zaś, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro, zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przenosząc te uwagi na wskazane przez organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak w skardze kasacyjnej przepisy, które w jego ocenie zostały rażąco naruszone w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podkreślenia wymaga, że zasady postępowania w tym przedmiocie regulują przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powołany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 2 w pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Wyłączenie w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich zasady zawartej w art. 7 k.p.a. i odejście od zasady zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. oznacza, że zarzut naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji postawiony w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uznać należy za całkowicie nieusprawiedliwiony. Podzielając, co do zasady pogląd, że przesłanka rażącego naruszenia prawa obejmować może także kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu tylko wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Sytuacja taka może wystąpić wówczas, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych) czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych powyżej sytuacji nie wystąpiła, w związku z czym nieusprawiedliwione jest upatrywanie kwalifikowanej wadliwości decyzji o przyznaniu płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wydanie decyzji przyznającej płatności poprzedzone zostało analizą wniosku oraz kontrolą administracyjną, która doprowadziła do przyznania płatności ze stosownymi pomniejszeniami, ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych z wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Już powyższe świadczy o tym, że wniosek o przyznanie płatności był przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Nie można zatem przyjąć, że organ uchylił się od czynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Stwierdzić można jedynie, że wydanie decyzji przyznającej płatność nastąpiło na podstawie (ewentualnie) wadliwych ustaleń faktycznych. Tego typu uchybienie procesowe nie może być jednak kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zasadne jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, a w konsekwencji brak podstaw do stwierdzenie jej nieważności. Odnosząc się do zarzutu naruszeni przepisu art. 24 ust.1 lit. c rozporządzenia nr 796/2009 wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1872/2003 jest przepisem nakładającym na Państwa Członkowskie obowiązek przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków o pomoc, obejmujących weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności, które są uzupełniane kontrolami na miejscu. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Niemniej jednak w orzecznictwie NSA zasadnie przyjmuje się, że zaniechanie przez organ w postępowaniu w sprawie przyznania płatności prawidłowej weryfikacji istniejących danych w systemie ewidencji producentów rolnych nie może być uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1717/12). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.