II GSK 1130/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło- Chlabicz Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1390/12 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. G. na rzecz Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 1390/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę L. G. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie wydobywania kopalin, z następującym uzasadnieniem. W trakcie kontroli zakładów górniczych w powiecie monieckim przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 2012 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w L. stwierdzono w miejscowości W. (na działce nr 8) świeże ślady poboru kruszywa, w następstwie czego powstały dwa wyrobiska wgłębne. Wyrobisko A o pow. 2329.75 m2 i wyrobisko B o pow. 1850.15 m2. W wyrobisku A, w części przedpola ściany eksploatacyjnej znajdowała się koparka Atlas 1304 na podwoziu kołowym (skarpa ok. 4 m, nachylenie 80-90 stopni). Teren eksploatacyjny oraz dostęp do skarp był nieoznakowany, brak było tablic informacyjnych i ostrzegawczych a eksploatacja stwarzała bezpośrednie zagrożenie dla osób prowadzących wydobycie, jak i osób postronnych. Ustalono również, że L. G. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" posiada decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r. ustalającą warunki zabudowy inwestycji, w obszarze górniczym, polegającej na wydobywaniu kruszywa metodą odkrywkową w ilości do 20000 m rocznie na obszarze wyznaczonym w części działki ewid. nr 8. Decyzja ustaliła obszar inwestycji na powierzchni ok. 1,2 ha. Nadto L. G. nie uzyskał ani nie ubiegał się o koncesję na wydobywanie kruszywa z przedmiotowej działki, chociaż obowiązek w tym zakresie wynika z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej: ustawa – Prawo geologiczne i górnicze) oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz.1447, w skrócie u.s.d.g.). Wobec poczynionych ustaleń, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazał przedsiębiorcy wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego na działce oznaczonej nr 8 wg ewidencji gruntów, zlokalizowanej we wsi W., gm. K., pow. m., woj. p. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podkreślił, że skarżący był obecny w czasie kontroli, co potwierdza zapis notatki z dnia 18 kwietnia 2012 r., dokumentacja fotograficzna oraz szkice wykonanego pomiaru, odzwierciedlające obmiar prowadzonych robót. Skarżący nie kwestionował ustaleń kontroli ani dokonanych obmiarów, gdyż podpisał notatkę z kontroli bez uwag. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 173 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze zawiera nakaz wstrzymania działalności w sytuacji stwarzającej zagrożenie dla bezpieczeństwa, a taka sytuacja zaistniała w sprawie. Skarżący nie kwestionuje i nie podważa ustaleń faktycznych ale ich ocenę. Odnosząc się do wniosków dowodowych organ uznał, że analiza dokumentów potwierdza istnienie starych wyrobisk. Kwestią sporną jest tylko ich wielkość oraz fakt oceny prowadzonych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że Organ nadzoru górniczego w dniu 18 kwietnia 2012 r. przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdził świeże ślady działalności wydobywczej kruszywa naturalnego prowadzonej bez koncesji na działce objętej warunkami zabudowy. Ślady te zostały utrwalone w materiale fotograficznym oraz opisane w notatce, którą podpisał osobiście L. G. – właściciel działki. Załącznikiem notatki był także szkic obmiaru wyrobiska dokonanego odbiornikiem GMS. Właściciel tłumaczył obecność w wyrobisku koparki, będącej jego własnością, prowadzonymi pracami niwelacyjnymi (istniejące doły). W świetle zgromadzonego materiału fotograficznego wyjaśnienia te trafnie organ uznał za niewiarygodne, bowiem na terenie wyrobiska brak śladów robót niwelacyjnych. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego nie wskazał on jego braków ani żadnej czynności dowodowej, która nie została wykonana. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oparta jest na ustaleniach kontroli, które zostały ujęte w dokumencie opatrzonym tytułem "Notatka służbowa" ale zawierającym wszystkie elementy protokołu z przeprowadzonej czynności i poczynione w jej trakcie ustalenia oraz osoby uczestniczące w czynności, jak również formy utrwalenia poczynionych ustaleń (zdjęcia, szkice, obmiary). Notatka została podpisana przez wszystkich uczestników oględzin wyrobisk górniczych usytuowanych na działce ewidencyjnej nr 8 stanowiącej własność L. G., który udział w czynnościach potwierdził własnoręcznym podpisem. Nie wniósł on do poczynionych ustaleń żadnych uwag. Dopiero po doręczeniu mu decyzji wydanej na podstawie art. 173 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze skarżący zaczął kwestionować zasadność jej wydania. Sąd podzielił stanowisko organów, że podnoszone zarzuty, zarówno w odwołaniu, jak i skardze wynikają z błędnej wykładni art. 173 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze poczynionej przez skarżącego. Ustawa nakazuje wstrzymać prowadzenie działalności koncesyjnej w przypadku stwierdzenia jej prowadzenia bez spełnienia wymogów ustawy, a w szczególności z art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, że takowa była prowadzona, a tłumaczenie o prowadzonych pracach niwelacyjnych w zestawieniu z dokumentacją fotograficzną czyni go niewiarygodnym. W ocenie Sądu również zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wskazane jako naruszone przepisy nie miały w sprawie zastosowania. Natomiast udokumentowanie oględzin notatką nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności organów administracji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze i piśmie procesowym z dnia 14 września 2012 r. zarzutów obrazy przez organy I i II instancji przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, art. 9, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 14 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), przy czym uchybienie to świadczy o nieskonfrontowaniu ww. zarzutów ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz utrudnia przedstawienie zarzutów merytorycznych; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 9, art.10, art. 14 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydobywania kopalin, oraz bez zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przy czym naruszenia te pozostają w związku z odstąpieniem od obowiązku pisemnego załatwienia sprawy; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, na podstawie okoliczności faktycznych, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się - a więc nieudowodnionych, jak również bez wyczerpującego i należytego uzasadnienia, przy czym takie postępowanie naruszało zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 i 2 oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż rozstrzygnięcie w niej zawarte zostało oparte na dokumencie utrwalającym przebieg czynności, z której sporządzony powinien zostać protokół, jak również nieposiadającym wszystkich niezbędnych cech protokołu w rozumieniu art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują, że strona skarżąca zarzuca wydanie decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego a także z naruszeniem uprawnień procesowych strony, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Wobec przedstawionych zarzutów należy wskazać, że granice i zakres ustaleń faktycznych, jakie powinny być poczynione w sprawie, mogące być następnie skutecznie zaskarżone w ramach zarzutów kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyznacza przepis prawa materialnego. Takim przepisem w niniejszej sprawie jest art. 173 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu w przypadku wystąpienia stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności. Dla pozytywnego zastosowania przez organ tego przepisu konieczne jest, a zarazem wystarczające, wykazanie faktu wykonywania co najmniej jednego z rodzajów działalności objętej ustawą Prawo geologiczne i górnicze oraz uczynienie tego bez wymaganej koncesji. Organ, z czym zgodzić się należy z Sądem I instancji akceptującym stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, w wystarczającym stopniu wykazał fakt wydobywania piasku z wyrobiska znajdującego się na działce oznaczonej nr 8 wg ewidencji gruntów, zlokalizowanej we wsi Wojtówce, gm. K., pow. m., woj. p. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 2012 r. organ nadzoru górniczego stwierdził świeże ślady działalności wydobywczej kruszywa naturalnego prowadzonej bez koncesji. Ślady te zostały utrwalone w materiale fotograficznym oraz opisane w notatce, którą podpisał osobiście L. G. - właściciel działki. W załączniku do notatki znajduje się szkic obmiaru wyrobiska dokonany odbiornikiem GMS. Zdjęcia pokazują ostre krawędzie wyrobiska, wręcz pionowe w zasięgu operowania koparki, które w żadnym razie nie świadczą o niwelacji terenu. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oparta została na ustaleniach kontroli, które zostały ujęte w dokumencie nazwanym "Notatka służbowa". Dokument ten zawiera wszystkie elementy protokołu z przeprowadzonej czynności i poczynione w jej trakcie ustalenia oraz osoby uczestniczące w czynnościach, jak również utrwalenie poczynionych ustaleń w postaci zdjęć, szkiców i obmiarów. Notatka została podpisana przez wszystkich uczestników oględzin wyrobisk górniczych usytuowanych na kontrolowanej działce. Notatkę podpisał również właściciel działki L. G. i nie wniósł do poczynionych ustaleń żadnych uwag. Strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. nie wykazała, że sporządzona notatka służbowa nie zawiera treści wymaganych art. 68 k.p.a. Opisane natomiast "w notatce służbowej" ustalenia nie zostały zakwestionowane, a wobec tego uzasadnione jest stwierdzenie w oparciu o uzyskany materiał dowodowy, że skarżący prowadził działalność wydobywczą kruszywa naturalnego. Działalność tego rodzaju może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Wymaga tego przepis art. 21 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ustalenie w drodze kontroli, że skarżący prowadził działalność wydobywczą oraz bezsporny fakt, że skarżący nie posiadał koncesji na tego rodzaju działalność, uzasadniały zastosowanie art. 173 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W tym stanie skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.