II GSK 1128/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2239/17 w sprawie ze skargi A. S.A. w U. na zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2239/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S.A. w U. na zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, a także zwrócił wpis od skargi. Sąd stwierdził, że ww. zarządzenie Prezesa NFZ zostało wydane na podstawie przepisów art. 102 ust. 5 pkt 21 i pkt 25 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach), reguluje kwestie zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, a zatem nie spełnia warunku zindywidualizowania adresata, którego norma w nim zawarta dotyczy. WSA podkreślił, że zarządzenia wydawane przez Prezesa NFZ nie mają charakteru indywidualnej decyzji administracyjnej, o której mowa w przepisach Kodeku postępowania administracyjnego, wydawanej w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) ani też nie są innymi niż określone w pkt 1-3 tego przepisu aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie są bowiem aktami bądź czynnościami kierowanymi do indywidualnego podmiotu, lecz aktami o charakterze generalnym, skierowanymi do nieokreślonej liczby adresatów, charakteryzującymi się spełnianiem cech określonych w danym zarządzeniu. Nie są też aktami z zakresu administracji publicznej, lecz stanowią przejaw woli organu – Prezesa NFZ, w różnych sprawach należących do jego kompetencji, przewidzianych w ustawie o świadczeniach. Wobec powyższego skargę na powyższe zarządzenie Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2017 r. WSA uznał za niedopuszczalną, ponieważ nie odnosi się ono w żaden sposób wyłączenie do skarżącej spółki, lecz ma charakter normy generalnej obejmującej szeroki krąg adresatów, przez co nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi na rozprawie. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy, tj. odrzucenie skargi na zarządzenie Prezesa NFZ z uwagi na jej niedopuszczalność, w sytuacji gdy przedmiotowe zarządzenie mieści się w zakresie przedmiotowym orzeczeń polegających kontroli przez sąd administracyjny; - art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie kontroli zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] w przedmiocie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, gdy istniały ku temu podstawy faktyczne i prawne, zaś zaskarżona czynność należy do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Spółka wskazała, że zarządzenie należy do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z uwagi na to, że Sąd zaniechał wykonania kontroli legalności zarządzenia, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 1 p.p.s.a. WSA nieprawidłowo również zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, skarżąca podniosła, że usunięcie z katalogu świadczeń nielimitowanych rozpoznania I20.0 Dusznica niestabilna i I20.1 Dusznica bolesna z udokumentowanym skurczem naczyń wieńcowych eg ICD-10 stanowi pokrzywdzenie dużej grupy pacjentów, a także jest niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. To do oceny Sądu pozostawiono więc kwestię rozpoznania tego rodzaju skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albo na rozprawie i wniosek strony nie jest w tym zakresie dla Sądu wiążący. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego rozpoznawana sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, więc wniosek autora skargi kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie został uwzględniony. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zarządzenie Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], zmieniające zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne stanowi akt lub czynność określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czy podlega ono sądowej kontroli. Niekwestionowane jest natomiast to, że zaskarżone zarządzenie nie jest ani decyzja administracyjną, ani postanowieniem określonym a art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., ani także żadnym z aktów wskazanych z art. 3 § 2 pkt 4a-7 p.p.s.a. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że aby zakwalifikować akt lub czynność do ww. kategorii, muszą one spełniać następujące cechy: nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, muszą mieć charakter publicznoprawny, muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA z .7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 2197/18, z 17 maja 2018 r., I OSK 1557/18, J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 62). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że zarządzenie Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zmieniające zarządzenie w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne nie zostało skierowane do indywidualnego podmiotu, lecz stanowi normy generalne, które wprowadzają sposób wyceny świadczeń medycznych. Już sama ta konstatacja prowadzi do wniosku, że nie można uznać, że stanowi ono inny akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powyższej oceny nie zmienia przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca niezasadności zmiany wyceny świadczeń, dokonanej zaskarżonym zarządzeniem. Należy bowiem stwierdzić, że z uwagi na to, że zarządzenie Prezesa NFZ nie mieści się w zakresie aktów, których legalność kontrolują sądy administracyjne, to tym bardziej nie może być przez te sądy badana treść tego zarządzenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny sad Administracyjny, na mocy art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrażony przez organ wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem zostało przyjęte w uchwale siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 20108 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Uchwałą tą NSA jest związany na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego nie było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w przypadku gdy przedmiotem kontroli NSA jest postanowienie o odrzuceniu skargi.