II GSK 1115/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 22 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i P. "P." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 3/21 w sprawie ze skargi W., B., W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 30 października 2020 r. nr LER.5121.1.2020.ULC.6 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz W., B., W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od P. S.A. w W. na rzecz W., B., W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 3/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 30 października 2020 r. nr LER.5121.1.2020.ULC.6 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. I W dniu 31 lipca 2020 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) wpłynął wniosek P. z siedzibą w W., będącego zarządzającym portem lotniczym L. w W. (dalej: P., zarządzający portem lotniczym, wnioskodawca) o zatwierdzenie zmiany postanowień "Taryfy opłat lotniskowych na Lotnisku C. w W.". Wraz z wnioskiem P. przekazało dokumentację z przeprowadzonych konsultacji z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z Lotniska C. w W. lub podmiotami ich reprezentującymi oraz dokumenty wymagane przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1074; dalej: rozporządzenie w sprawie opłat), w tym w szczególności w § 17 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Jednym z przewoźników, który przedstawił uwagi dotyczące proponowanej zmiany, był W. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, W.). W. zaproponowała wydłużenie okresu obowiązywania zniżki udzielanej przewoźnikom lotniczym o dodatkowy miesiąc, mając na uwadze, iż rynek nie będzie mógł zregenerować się w tak szybkim czasie. Ponadto, skarżąca nie zgodziła się na brak zniżek w sezonie lato 2020 r., ponieważ zmiana ta będzie wiązała się dla niej ze stratami finansowymi. P. odniósł się do zgłoszonym uwag i wskazał, że nie widzi uzasadnienia dla przedłużenia rabatu o jeden dodatkowy miesiąc. Ponadto, w odniesieniu do sprzeciwu W. w zakresie zawieszenia zniżek z tytułu wzrostu ruchu pasażerskiego P. odpowiedział, iż w związku ze spadkiem ruchu lotniczego spowodowanym znaczną utratą popytu oraz ograniczeniami wprowadzonymi przez polski rząd oraz brakiem zewnętrznego źródła finansowania przedsiębiorstwa, przy znacznych kosztach stałych, pandemia negatywnie wpływa na codzienną działalność zarządzającego lotniskiem. Port w trakcie blokady poniósł znaczne straty finansowe i spodziewa się dalszych strat w nadchodzących miesiącach. W efekcie koszty jednostkowe związane z opłatami lotniczymi, zaplanowanymi w budżecie na 2020 rok, uzasadniają konieczność podwyższenia opłat. Port jednak utrzymuje opłaty na niezmienionym poziomie, przez wzgląd na skomplikowaną sytuację większości przewoźników. Decyzją z dnia 30 października 2020 r. Prezes ULC - działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 104 § 2 oraz art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 77d ust. 1 i art. 77d ust. 5 w zw. z art. 77d ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 ze zm.; dalej: Prawo lotnicze lub ustawa Prawo lotnicze), a także § 4 ust. 2 i 3 oraz § 17 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie opłat - zatwierdził zmianę poszczególnych postanowień "Taryfy opłat lotniskowych dla Lotniska C. w W." w zakresie pkt: 1.14., 4.1.3., 4.1.4., 4,1.5., 4.1.6, 4.1.7, 4.1.8., 4.2.3., 4.2.4., 4.2.5., 4.2.6., 4.2.8., 4.4.5., 4.4.6. oraz 4.6.1. przedmiotowej taryfy. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 77d ust. 1 Prawa lotniczego, zarządzający lotniskiem użytku publicznego obsługującym w ciągu roku więcej niż 5 mln pasażerów, przedstawia do zatwierdzenia Prezesowi ULC, z co najmniej kwartalnym wyprzedzeniem przed planowanym dniem wejścia w życie, taryfę opłat lotniskowych wraz z jej uzasadnieniem. Zgodnie z art. 77d ust. 3 Prawa lotniczego, ww. obowiązek przedstawienia taryfy do zatwierdzenia dotyczy także zmiany poszczególnych postanowień danej taryfy opłat lotniskowych. Przed przedłożeniem danej zmiany do zatwierdzenia, zarządzający lotniskiem jest ponadto zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi, w szczególności działającym na danym lotnisku komitetem przewoźników lotniczych lub stowarzyszeniami przewoźników lotniczych. Prezes ULC rozstrzyga wniosek zarządzającego w drodze decyzji administracyjnej (art. 77d ust. 5 Prawa lotniczego). Jednakże w razie stwierdzenia, iż wnioskowana zmiana poszczególnych postanowień taryfy jest niezgodna z zasadami dotyczącymi ustalania opłat lotniskowych ustalonymi w Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz.U. z 1959 r. poz. 212, ze zm.; dalej: Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym), Prawie lotniczym, przepisach prawa Unii Europejskiej lub w przepisach międzynarodowych, w tym gdy zarządzający lotniskiem nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 77 lub art. 77c Prawa lotniczego - Prezes ULC jest zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia wnioskowanej zmiany albo nakazania jej zmiany. Organ podniósł, że wymagania dotyczące sposobu przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego, zostały w szczególności określone w § 4, 14 i 15 rozporządzenia w sprawie opłat. Zarządzający lotniskiem jest w tym zakresie zobowiązany zgodnie z § 14 rozporządzenia w sprawie opłat do rozpoczęcia konsultacji nie później niż na miesiąc przed przewidywanym dniem przedstawienia taryfy opłat lotniskowych do zatwierdzenia Prezesowi Urzędu. Ponadto, zgodnie z § 15 rozporządzenia w sprawie opłat zarządzający w ramach konsultacji zobowiązany jest przedstawić informacje na temat podstaw przyjętych do określenia systemu i wysokości wszystkich opłat lotniskowych na danym lotnisku. Prezes ULC wyjaśnił, że P. dołączył do wniosku dokumenty potwierdzające przeprowadzenie konsultacji w zakresie proponowanych zmian taryfy. Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. P. zaprosił użytkowników lotniska do udziału w konsultacjach oraz przedstawił propozycję zmian taryfy, które podlegają zatwierdzeniu niniejszą decyzją administracyjną. W tym zakresie P. w szczególności przedstawił użytkownikom metodę ustalania opłat lotniskowych, informacje o przychodach i kosztach lotniska C. w W., prognozy ruchu, informacje dotyczące planu inwestycyjnego oraz informacje o stopniu wykorzystania infrastruktury lotniska. W czasie konsultacji pisemne stanowiska dotyczące proponowanych zmian zostały przekazane m.in. przez W. W wyniku przeprowadzonych konsultacji zarządzający lotniskiem w piśmie z 30 lipca 2020 r. odniósł się do zgłoszonych uwag w zakresie zmian w taryfie. Mając na uwadze okoliczności sprawy, Prezes ULC stwierdził, że proces konsultacji przeprowadzony przez P. był zgodny z treścią art. 77 ust. 1 Prawa lotniczego oraz § 14 i 15 rozporządzenia w sprawie opłat i w związku z tym organ nie zgłasza uwag do sposobu przeprowadzenia konsultacji. Następnie, Prezes ULC odniósł się do poszczególnych proponowanych zmian taryfy, oceniając każdą z nich odrębnie. Organ uznał, że zmiany zostały należycie uzasadnione, nie mają charakteru dyskryminującego, pozostają zgodne z zasadami ustalania opłat lotniskowych oraz zostały prawidłowo skonsultowane z przewoźnikami lotniczymi. W konsekwencji organ zatwierdził zmiany taryfy objęte zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę złożoną przez W. za zasadną. Sąd I instancji wskazał, że przepisy Prawa lotniczego dotyczące ustalania opłat lotniskowych stanowią implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz.U.UE.L.2009.70.11 z dnia 14 marca 2009 r.; dalej: dyrektywa 2009/12). Odwołując się zaś do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie C-379/18 wydanego na tle tej dyrektywy, podkreślił, że użytkownik portu lotniczego powinien mieć możliwość bezpośredniego zaskarżenia decyzji niezależnego organu nadzorującego zatwierdzającej system opłat lotniskowych. W rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 takim użytkownikiem jest każda osoba odpowiedzialna za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną, a zatem również skarżąca. W konsekwencji uznał, że W., jako użytkownik portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12, był uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Prezesa ULC zatwierdzającą zmianę taryfy opłat lotniskowych. WSA nie podzielił stanowiska organu odwołującego się do planowanej nowelizacji tzw. ustawy COVID. Wskazał, że przepis art. 15zzzzla ust. 9 i 10 tej ustawy wszedł w życie dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, natomiast sąd administracyjny dokonuje oceny legalności decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Dodatkowo, podzielił stanowisko skarżącej, że przepis ten nie odnosił się do rozpoznawanej sprawy, ponieważ zatwierdzenie zmian taryfy opłat lotniskowych nie nastąpiło w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom epidemii dla użytkowników stale korzystających z lotniska. Za niezasadne WSA uznał również stanowisko organu, zgodnie z którym przewoźnicy lotniczy mogli kwestionować taryfę opłat lotniskowych w odrębnym postępowaniu. Odnosząc się do art. 77i Prawa lotniczego wskazał, że nie można zrównywać przewidzianej w tym przepisie następczej procedury administracyjnej dotyczącej zmiany kryteriów stosowanych przez zarządzającego lotniskiem z prawem użytkownika portu lotniczego do odwołania się do niezależnego sądu od decyzji Prezesa ULC zatwierdzającej system opłat lotniskowych. Podkreślił, że postępowanie z art. 77i ust. 5 i 6 Prawa lotniczego dotyczy wyłącznie następczej zmiany kryteriów stosowanych przez zarządzającego portem lotniczym i wywołuje skutki dopiero od chwili dokonania tej zmiany, podczas gdy sądowa kontrola decyzji zatwierdzającej taryfę może prowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, co wiąże się z odmiennymi skutkami także w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej. Odwołując się do motywów wyroku TSUE w sprawie C-379/18, Sąd I instancji wskazał, że w prawie niemieckim użytkownik portu lotniczego mógł jedynie pośrednio kwestionować zatwierdzony system opłat przed sądem cywilnym, co zostało uznane przez Trybunał za niewystarczające z punktu widzenia zasady skutecznej ochrony sądowej. W ocenie WSA okoliczność, że polskie prawo nie przewidywało nawet takiej drogi cywilnej, przemawiała tym bardziej za koniecznością zapewnienia użytkownikom portów lotniczych prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji Prezesa ULC. Jednocześnie WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że zapewnienie skutecznej ochrony sądowej wymaga uznania użytkownika portu lotniczego za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał, że pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), ma autonomiczny i szerszy zakres niż interes prawny strony postępowania administracyjnego określony w art. 28 k.p.a. Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo, Sąd I instancji przyjął, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest tożsama z posiadaniem statusu strony w postępowaniu administracyjnym. WSA odniósł się następnie do koncepcji tzw. prawa refleksowego. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się możliwość wywodzenia interesu prawnego z prawa refleksowego, polegającego na tym, iż sytuacja prawna jednego podmiotu, ukształtowana decyzją administracyjną skierowaną do innego podmiotu, może prowadzić do naruszenia norm prawnych istotnych z punktu widzenia interesu osoby trzeciej. Podkreślił, że przy wywodzeniu interesu prawnego z prawa refleksowego podstawę sytuacji prawnej adresata decyzji oraz osoby trzeciej stanowią odmienne normy prawa materialnego, a pomiędzy prawem głównym a prawem refleksowym musi istnieć ścisły związek. Zwrócił również uwagę, że interes prawny wynikający z prawa refleksowego aktualizuje się w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, natomiast po wydaniu decyzji może stanowić podstawę korzystania ze środków zaskarżenia. W konsekwencji WSA uznał, że interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika zarówno z prawa Unii, jak i z wpływu zaskarżonej decyzji na jej sytuację prawną, choć nie oznacza to posiadania przez nią statusu strony postępowania administracyjnego. Na poparcie tego stanowiska Sąd I instancji odwołał się do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2000 r. o sygn. akt I CKN 1217/99, dotyczącego postępowania przed Prezesem URE w sprawie zatwierdzania taryf energetycznych, wskazując, że podobnie jak odbiorcy energii nie są stronami postępowania taryfowego, tak również użytkownicy portu lotniczego nie uzyskują statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych. Zdaniem WSA rozwiązanie takie wynika zarówno z charakteru tego postępowania, jak i z ograniczeń organizacyjnych związanych z liczbą podmiotów korzystających z lotniska. Sąd I instancji wskazał ponadto, że również art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 przemawia przeciwko uznaniu użytkowników portu lotniczego za strony postępowania administracyjnego. Podkreślił, że przepis ten posługuje się pojęciem "zainteresowanych stron", natomiast w pkt 58 wyroku TSUE w sprawie C-379/18 wyraźnie wskazano, że użytkownicy portu lotniczego są "zainteresowanymi stronami" w rozumieniu tego przepisu. W ocenie WSA oznacza to, że użytkownicy portu lotniczego uczestniczą w konsultacjach prowadzonych przez niezależny organ nadzorujący jako zainteresowane strony, nie zaś jako strony postępowania administracyjnego. Podsumowując tę część rozważań, Sąd I instancji uznał, że także wykładnia celowościowa art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 prowadzi do wniosku, iż W. jako użytkownik portu lotniczego i "zainteresowana strona" w rozumieniu tego przepisu nie powinien być uznawany za adresata decyzji zatwierdzającej zmianę taryfy opłat lotniskowych, lecz za podmiot uprawniony do udziału w konsultacjach prowadzonych zarówno przez zarządzającego lotniskiem na podstawie art. 6 dyrektywy 2009/12, jak i przez Prezesa ULC na podstawie art. 11 ust. 7 tej dyrektywy. Z tych względów WSA uznał, że pominięcie skarżącej jako strony postępowania administracyjnego nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślił jednocześnie, że obowiązujące przepisy przewidują publikację zatwierdzonej taryfy opłat lotniskowych, co umożliwia użytkownikom portu lotniczego uzyskanie informacji o wydanej decyzji oraz wniesienie na nią skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, WSA przedstawił regulacje Prawa lotniczego dotyczące procedury ustalania i zatwierdzania taryf opłat lotniskowych. Wskazał, że zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy zarządzający lotniskiem przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych opracowuje projekt taryfy wraz z zasadami naliczania opłat i udzielania zniżek oraz przeprowadza konsultacje z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi. Celem tych konsultacji jest przedstawienie projektowanych zmian, uzyskanie opinii zainteresowanych podmiotów oraz osiągnięcie możliwie szerokiego porozumienia co do treści taryfy. Zarządzający lotniskiem obowiązany jest rozpatrzyć zgłoszone stanowiska, a w razie ich nieuwzględnienia sporządzić uzasadnienie i przekazać je uczestnikom konsultacji. Sąd I instancji wskazał również, że w odniesieniu do tzw. dużych lotnisk ustawa przewiduje dodatkowe coroczne konsultacje dotyczące funkcjonowania systemu opłat lotniskowych, wysokości opłat oraz jakości świadczonych usług, a projekt taryfy po przeprowadzeniu konsultacji przedstawiany jest Prezesowi ULC do zatwierdzenia. Przypomniał także przesłanki odmowy zatwierdzenia taryfy albo nakazania jej zmiany określone w art. 77d i art. 77e Prawa lotniczego. WSA uznał, że Prezes ULC naruszył art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego konsultacji z zainteresowanymi stronami. W ocenie Sądu I instancji obowiązek ten wynika wprost z treści wskazanego przepisu, zgodnie z którym niezależny organ nadzorujący, dokonując weryfikacji zasadności zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych, obowiązany jest uzyskać od zainteresowanych stron niezbędne informacje oraz przeprowadzić z nimi konsultacje przed wydaniem decyzji. WSA podkreślił, że obowiązek konsultacyjny obciążający Prezesa ULC ma charakter samodzielny i nie może być utożsamiany z wcześniejszymi konsultacjami prowadzonymi przez zarządzającego lotniskiem na podstawie art. 6 dyrektywy 2009/12. Przeprowadzenie konsultacji przez zarządzającego nie zwalniało zatem organu z obowiązku przeprowadzenia odrębnych konsultacji w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że zainteresowane strony, w tym skarżąca, przedstawiłyby w toku konsultacji argumenty lub informacje mogące prowadzić do wydania decyzji o odmiennej treści. W każdym razie organ byłby zobowiązany odnieść się do przedstawionych stanowisk w uzasadnieniu decyzji. WSA wskazał ponadto, że celem konsultacji przewidzianych w art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 jest zapewnienie bezstronności decyzji niezależnego organu nadzorującego oraz prawidłowego i skutecznego stosowania przepisów tej dyrektywy. Sąd I instancji podkreślił również, że nawet gdyby obowiązek wynikający z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 nie został prawidłowo implementowany do prawa krajowego, okoliczność ta nie mogła usprawiedliwiać zaniechania organu. Odwołując się do orzecznictwa TSUE wskazał, że państwo członkowskie nie może powoływać się wobec jednostek na skutki niewłaściwej implementacji dyrektywy ani czerpać z tego korzyści. W świetle zasady skuteczności prawa Unii Prezes ULC był zobowiązany zapewnić zainteresowanym podmiotom możliwość przedstawienia stanowiska przed wydaniem decyzji. Za kolejne naruszenie WSA uznał wadliwość sentencji zaskarżonej decyzji. Wskazał, że rozstrzygnięcie odwoływało się jedynie do wniosku P. i wskazania punktów taryfy, nie zawierając treści zatwierdzonych zmian. W ocenie WSA naruszało to art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż treść rozstrzygnięcia nie może być rekonstruowana z uzasadnienia decyzji ani z dokumentów znajdujących się poza jej sentencją. Powołując się na orzecznictwo NSA oraz poglądy doktryny, WSA podkreślił, że sentencja decyzji stanowi jej najistotniejszy element i musi być sformułowana w sposób jednoznaczny, kompletny i niewymagający odwoływania się do uzasadnienia. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ULC będzie zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami, w tym użytkownikami portu lotniczego, na podstawie art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, a następnie do wydania decyzji zawierającej precyzyjne rozstrzygnięcie, niewymagające odwoływania się do uzasadnienia decyzji ani do wniosku P. II Skargi kasacyjne od powyższego wyroku WSA zostały wywiedzione zarówno przez Prezesa ULC, jak i przez P. Prezesa ULC domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegające na braku uwzględnienia przez WSA wszystkich przepisów powszechnie obowiązujących a mających zastosowanie w sprawie, w dacie wydania kwestionowanej decyzji administracyjnej oraz całokształtu zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia przez WSA kontrolowanego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu, podczas gdy WSA winien był wyczerpująco wyjaśnić sprawę i w granicach danej sprawy administracyjnej, na podstawie całokształtu przepisów prawa oraz materiału dowodowego, dokonać oceny prawnej decyzji w świetle obowiązkowej i prawidłowo zastosowanej w przedmiotowej sprawie przez Prezesa Urzędu, procedury zmiany taryfy opłat lotniskowych dla lotniska C., o której mowa w art. 77, art. 77c ust. 4-5, art. 77d i art. 77h Prawa lotniczego oraz § 14 ust. 1 pkt 2 i § 14 ust. 2-7, § 15 ust 1 i ust. 4, § 17 ust. 1-3 i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat, co powinno doprowadzić do oddalenia skargi przez WSA i uznania kontrolowanej decyzji za prawidłową; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1, art. 77 ust. 4-5, art. 77c ust. 4-5, art. 77d ust. 1, art. 77d ust. 3 i art. 77h Prawa lotniczego oraz § 14 ust. 1 pkt 2) i § 14 ust. 2-7, § 15 ust 1 i ust. 4, § 17 ust. 1-3 i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat w zw. z art. 11 ust. 7 oraz art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12 poprzez uchylenie kontrolowanej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że procedura w sprawie zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego C. w W., powinna uwzględniać zastosowanie art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło WSA do nieuzasadnionego uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu, podczas gdy prawidłowe wyjaśnienie sprawy i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie, powinno prowadzić WSA do przyjęcia, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego C. w W. zostało przeprowadzone w oparciu o procedurę, która z uwagi na wybrany model zatwierdzania opłat lotniskowych wynikający z art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy, nie wymaga procedury z art. 6 ust. 3-4 dyrektywy 2009/12, a co za tym idzie nie przewiduje już stosowania jej art. 11 ust. 7 w zakresie konsultacji prowadzonych przez Prezesa Urzędu; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 ust. 1, art. 77 ust. 4-5, art. 77c ust. 4-5, art. 77d ust. 1, art. 77d ust. 3 i art. 77h Prawa lotniczego oraz § 14 ust. 1 pkt 2) i § 14 ust. 2-7, § 15 ust 1 i ust. 4, § 17 ust. 13 i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat poprzez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, które to naruszenie polegało na uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy decyzja Prezesa Urzędu nr ULC-LER/5121.1.2020.ULC.6 z dnia 30 października 2020 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na Lotnisku C. w W. została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem, podczas gdy WSA winien był wyczerpująco wyjaśnić sprawę i w granicach danej sprawy administracyjnej, na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz prawnego, dokonać oceny prawidłowości zastosowanej procedury zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych w odniesieniu do Lotniska C. w W., w szczególności zgodnie z przepisami z art. 77 ust. 1, art. 77 ust. 4-5, art. 77c ust. 4-5, art. 77d ust. 1, art. 77d ust. 3 i art. 77h Prawa lotniczego oraz § 14 ust. 1 pkt 2) i § 14 ust. 2-7, § 15 ust 1 i ust. 4, § 17 ust. 1-3 i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat, co powinno doprowadzić do oddalenia skargi przez WSA i uznania kontrolowanej decyzji za prawidłową; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 77h Prawa lotniczego i § 19 rozporządzenia w sprawie opłat poprzez: a) brak dokładnego umotywowania i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, które dawałoby rękojmię, iż WSA dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, b) brak uwzględnienia w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenia w kontekście całego materiału dowodowego sprawy, istotnego dla wydanego rozstrzygnięcia, podczas gdy WSA winien był wyczerpująco wyjaśnić sprawę i w granicach danej sprawy administracyjnej, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonać oceny wpływu konstrukcji decyzji na wynik przedmiotowej sprawy biorąc pod uwagę okoliczności takie jak: spójność sentencji z uzasadnieniem decyzji wydanie decyzji na wniosek jej jedynej strony - zarządzającego lotniskiem C. w W. i zgodnie z tym wnioskiem oraz podanie treści zmienianych postanowień taryfy opłat lotniskowych do publicznej wiadomości, zarówno przez Prezesa Urzędu jak i przez zarządzającego, gdy tymczasem Sąd I instancji nie rozpatrzył przedmiotowej sprawy przy zachowaniu zasady uwzględnienia całego materiału dowodowego i w przedmiotowym zakresie ograniczył się do przywołania treści obowiązków określonych w art. 77h Prawa lotniczego; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a., poprzez brak dokładnego umotywowania i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia w zakresie rozstrzygnięcia o zasądzeniu kosztów postępowania, które dawałoby rękojmię, iż WSA dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy wydane postanowienie o wysokości zasądzonych kosztów procesowych powinno wskazywać na okoliczności i przesłanki, którymi kierował się WSA określając wysokość zasądzonych kosztów procesowych; 6) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., poprzez brak wystarczających wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwzględnieniem art. 11 ust. 7 dyrektywy, przez co wyrok WSA nie nadaje się do wykonania, podczas, gdy ze względu na ogólnikowość art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, brak jakichkolwiek przepisów wykonawczych i proceduralnych, co jest zrozumiałe w sytuacji niewdrożenia tego przepisu do krajowego porządku prawnego, WSA powinien był zamieścić wytyczne dla Prezesa Urzędu w jaki sposób i na jakiej podstawie Prezes Urzędu powinien określić z jakimi zainteresowanymi stronami (które nie są stronami w prowadzonym postępowaniu administracyjnym) prowadzić powinien konsultacje; jak również co powinno być celem tych konsultacji. WSA nie określił ponadto wytycznych w zakresie warunków udziału w konsultacjach, terminu i formy zgłaszania uwag, okresu ich trwania a ponadto zakresu żądanych informacji ani zasad uwzględniania sprzecznych interesów zainteresowanych podmiotów. WSA nie wskazał czy i jakie przepisy w drodze analogii Prezes Urzędu powinien zastosować; 7) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 77h Prawa Lotniczego i § 19 rozporządzenia w sprawie, poprzez uchylenie decyzji wskutek stwierdzenia wady polegającej na nieprecyzyjnej, niepełnej zdaniem WSA sentencji czyli rozstrzygnięciu, w wyniku przytoczenia w sentencji decyzji zmienianych punktów taryfy dla lotniska C. w W. bez ich treści oraz umieszczenie punktów wraz z ich treścią w uzasadnieniu decyzji oraz odwołanie się w sentencji do wniosku jedynej strony postępowania wnioskodawcy – P., co zdaniem WSA prowadzi do konieczności niedopuszczalnego wyprowadzania rozstrzygnięcia z uzasadnienia decyzji, podczas, gdy rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu zawarte w decyzji zawierające się w sformułowaniu "zatwierdza" nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, przy czym precyzyjnie określa zakres zatwierdzanych postanowień taryfy wskazując na konkretne pozycje tej zmienianej taryfy. Tym samym, mając na uwadze, iż : zakres rozstrzygnięcia decyzji jest identyczny a co za tym idzie spójny z treścią wynikającą z uzasadnienia decyzji; rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie decyzji stanowią jej części składowe i są ze sobą związane; adresatem decyzji jest wyłącznie wnioskodawca P.; decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem P.; treść zmienianych postanowień taryfy opłat lotniskowych dla lotniska C. w W. jest podawana każdorazowo do wiadomości publicznej użytkowników lotniska, którzy nie są adresatami decyzji poprzez: publikację w ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego; zamieszczenie w Zintegrowanym Pakiecie Informacji Lotniczych (w AIP Polska); przekazanie użytkownikom lotniska przez zarządzającego; podawanie do publicznej wiadomości przez jej zamieszczenie na stronie internetowej zarządzającego, w świetle zarówno elementów składowych decyzji jak i obowiązków związanych z podawaniem treści zmienianych postanowień taryfy do publicznej wiadomości, w żaden sposób nie znajduje uzasadnienia stanowisko WSA, iż tego typu konstrukcja decyzji wprowadza wątpliwość co do treści rozstrzygnięcia lub że taka konstrukcja decyzji miała w tej konkretnej sprawie jakikolwiek wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, co jest warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodów wskazanych przez WSA. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zw. z art. 11 ust. 7 i oraz art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowa implementacja dyrektywy oznacza zapewnienie w przepisach krajowych dokładnie tych samych środków i formy, które zostały przewidziane w dyrektywie, co doprowadziło WSA do błędnego przekonania, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego C. w W., zakończone decyzją, w sytuacji braku wdrożenia do porządku krajowego, przewidzianego w art. 11 ust. 7 dyrektywy środka w postaci konsultacji prowadzonych przez niezależny organ we własnym zakresie, obarczone jest wadą proceduralną, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło WSA do nieuzasadnionego uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu, podczas, gdy dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu (zamiennie - celu), który ma być osiągnięty, a pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków, w związku z czym WSA powinien był ocenić prawidłowość implementacji w kontekście rezultatu wdrożonej dyrektywy oraz biorąc pod uwagę wybraną przez Polskę, na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, drogę tej implementacji, która to nie wymaga stosowania art. 11 ust 7 dyrektywy w kwestionowanym zakresie konsultacji prowadzonych przez Prezesa Urzędu, co zostało w odniesieniu do tych przepisów potwierdzone w wyroku TSUE w sprawie C-379/18. P. zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości oraz odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi skarżącej, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy po stronie skarżącej skutkującego brakiem zdolności skargowej, a przejawiającego się tym, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zmian postanowień taryfy opłat lotniskowych nie konkretyzuje ani nie nakłada na przewoźnika żadnych obowiązków, a jej wyłącznym adresatem jest zarządzający lotniskiem jako podmiot zgłaszający taryfę do zatwierdzenia; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 pkt a) dyrektywy 2009/12 w zw. z art. 77 i 77d Prawa lotniczego, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie z art. 11 ust. 7 dyrektywy (który nie powinien być zastosowany), przejawiające się uznaniem, że organ powinien przeprowadzić własne konsultacje, podczas gdy w Polsce istnieje obowiązkowa procedura na mocy prawa krajowego, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący, w związku z czym obowiązek konsultacji, o których mowa w treści art. 11 ust. 7 dyrektywy jest wyłączony; III. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że brak jest w decyzji rozstrzygnięcia, podczas gdy decyzja rozstrzyga w swoim przedmiocie (zatwierdzenia zmian taryfy), a rozwinięcie skutków rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie narusza żadnych zasad wykładni art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., przy jednoczesnym unormowaniu szczególnym zasad publikacji taryfy opłat lotniskowych (art. 77h Prawa lotniczego). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa ULC, W. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na to, że jest ona dotknięta nieusuwalnym brakiem, bowiem została podpisana przez osobę nieposiadającą zdolności postulacyjnej w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a., zaś w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną P., W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2026 r. P. S.A. podtrzymały dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, a jednocześnie podtrzymały dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, wskazując jednocześnie aktualne stanowisko z rozwinięciem uzasadnienia podstaw kasacyjnych, z uwzględnieniem wyroku TSUE z dnia 12 lutego 2026 r. w sprawie C-680/24. Ponadto poinformowały o zmianie formy prawnej i nazwy. Nowa forma prawna i nazwa, to P. S.A. z siedzibą w W. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Orzeczenie Sądu I instancji – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok WSA w Warszawie, którym Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ULC w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania wskutek: 1) nieprzeprowadzenia przez Prezesa ULC obowiązkowych konsultacji z zainteresowanymi stronami w celu podjęcia decyzji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz 2) nie zawarcia w sentencji decyzji Prezesa ULC precyzyjnego i pełnego rozstrzygnięcia. Od wyroku Sądu I instancji zostały wywiedzione dwie skargi kasacyjne: skarga k. organu, tj. Prezesa ULC i skarga k. P., tj. zarządzającego portem lotniczym. Skarga kasacyjna Prezesa ULC nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w pkt I ppkt 1)-4) oraz ppkt 6) petitum skargi kasacyjnej. Niezasadność tych zarzutów wynika z wadliwości formalnej w zakresie ich konstrukcji, co skutkuje niemożliwością ich merytorycznej oceny przez Sąd II instancji. W tym miejscu przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które dla swej skuteczności musi spełniać rygorystyczne wymogi formalne. Z uwagi na te rygory został ustanowiony tzw. przymus adwokacki, który ma z założenia gwarantować prawidłowe sporządzenie skargi pod względem formalnym, tj. w taki sposób aby sąd kasacyjny miał szansę rozważyć jej zarzuty i przytaczaną na ich poparcie argumentację. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1130/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez autora skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że nie wskazał on, na czym polegało naruszenie poszczególnych przepisów postępowania, jak również nie wykazał, czy ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie uczynił tego ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta wadliwość postawionych zarzutów uniemożliwia Sądowi II instancji merytoryczne ich rozpatrzenie. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazany w pkt I ppkt 7) petitum skargi kasacyjnej wskutek stwierdzenia przez Sąd I instancji nieprecyzyjnej i niepełnej sentencji zaskarżonej decyzji organu, czyli rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jedynie odwołanie do treści wniosku złożonego przez P., a brak przytoczenia w rozstrzygnięciu decyzji, jakie konkretnie oraz o jakiej treści zmiany taryf opłat lotniskowych zostały przez Prezesa ULC zatwierdzone. Organ mógł w tym zakresie albo przytoczyć te zmiany w samej sentencji decyzji, albo przytoczyć je w załączniku do niej, do której odwoływałoby się rozstrzygnięcie decyzji. Jeśli bowiem rozstrzygnięcie decyzji odwołuje się do załącznika, to załącznik ten staje się integralną częścią decyzji. Natomiast samo przytoczenie treści zmian tych taryf w uzasadnieniu decyzji jest - jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji - nieprecyzyjne i niewystarczające. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, czemu dał wyraz Sąd I instancji szeroko tę kwestię uzasadniając, zatem nie ma potrzeby ponownego powtarzania tej argumentacji. Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać podniesiony w pkt I ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności i przesłanek, którymi kierował się określając wysokość zasądzonych kosztów postępowania. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób wystarczający uzasadnił rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazał wprost, że o zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Sąd I instancji nie poprzestał przy tym na samym przywołaniu podstawy prawnej. Wyjaśnił również, z jakich składników składa się zasądzona od organu kwota 697 zł, wskazując, że obejmuje ona wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł. Tym samym uzasadnienie wyroku pozwala jednoznacznie ustalić zarówno podstawę prawną rozstrzygnięcia o kosztach, jak i poszczególne składniki zasądzonej kwoty oraz ich wysokość. Nie można zatem podzielić stanowiska, że Sąd I instancji nie wskazał okoliczności i przesłanek, którymi kierował się przy określeniu wysokości kosztów postępowania. Z treści uzasadnienia wynika bowiem w sposób niewątpliwy, jakie należności zostały uwzględnione przy ustalaniu kosztów oraz na jakiej podstawie prawnej zostały one zasądzone. Uzasadnienie w tej części pozwala zatem na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia o kosztach. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby uzasadnienie rozstrzygnięcia o kosztach nie spełniało wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazanego w pkt II petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zw. z art. 11 ust. 7 i oraz art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowa implementacja dyrektywy oznacza zapewnienie w przepisach krajowych dokładnie tych samych środków i formy, które zostały przewidziane w dyrektywie, co doprowadziło WSA do błędnego przekonania, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych dla lotniska użytku publicznego C. w W. zakończone decyzją, w sytuacji braku wdrożenia do porządku krajowego, przewidzianego w art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 środka w postaci konsultacji prowadzonych przez niezależny organ we własnym zakresie, obarczone jest wadą proceduralną, co miało wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że WSA powinien był ocenić prawidłowość implementacji w kontekście rezultatu wdrożonej dyrektywy oraz biorąc pod uwagę wybraną przez Polskę, na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, drogę tej implementacji, która to nie wymaga stosowania art. 11 ust 7 dyrektywy w kwestionowanym zakresie konsultacji prowadzonych przez Prezesa ULC co zostało w odniesieniu do tych przepisów potwierdzone w wyroku TSUE w sprawie C-379/18. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że wybrana przez Polskę, na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12, droga implementacji tej dyrektywy, nie wymaga stosowania art. 11 ust 7 cyt. dyrektywy w kwestionowanym zakresie obowiązkowych konsultacji prowadzonych przez Prezesa ULC jako niezależny organ nadzorujący. Jest również tylko w części prawidłowe stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 zakłada obowiązek przeprowadzania konsultacji przez Prezesa ULC z zainteresowanymi stronami przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych. Zdaniem składu orzekającego, przy rozpoznaniu sprawy uwzględnieniu podlegają wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w tym wyrok TSUE z dnia 12 lutego 2026 r., w sprawie C-680/24, WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft. przeciwko Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ECLI:EU:C:2026:92). Nie wdając się w szczegółowe rozważania, co do wiążącego charakteru wyroków TSUE, wskazać należy, że sądy państw członkowskich Unii Europejskiej nie powinny przyjmować innej interpretacji przepisów prawa unijnego niż zawarta w orzeczeniach TSUE. Ponadto, orzeczenia te stanowią pomoc dla sądu krajowego w zakresie rozumienia treści normy prawa unijnego, a w konsekwencji również w zakresie oceny przepisu krajowego, w tym stanowiącego transpozycję regulacji unijnej takiego aktu, jak dyrektywa 2009/12. Podkreślenia również wymaga, że realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego, wynikająca z art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP wymaga, by w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE w sprawie C-680/24. Podkreślenia wymaga, że wyrok TSUE zapadł wskutek dwóch pytań prejudycjalnych skierowanych do Trybunału przez WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 września 2024 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2016/24. Skierowane do Trybunału pytania prejudycjalne dotyczyły dwóch kwestii istotnych dla dokonania prawidłowej wykładni art. 11 ust. 7 w zw. z art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy 2009/12, a mianowicie: 1) prawidłowej wykładni art. 11 ust. 7 tej dyrektywy w zakresie obowiązku przeprowadzania konsultacji z zainteresowanymi stronami przez niezależny organ nadzorujący, czyli Prezesa ULC; 2) rozumienia pojęcia użytkowników portu lotniczego w świetle art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 i oceny w tym kontekście zgodności z prawem uregulowania przyjętego w prawie krajowym, zgodnie z którym zarządzający portem lotniczym przy wprowadzaniu zmian systemu lub wysokości opłat lotniskowych ma obowiązek przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska. TSUE w wyroku w sprawie C-680/24 uzależnił istnienie obowiązku przeprowadzenia konsultacji przez Prezesa ULC w rozumieniu art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 z każdym użytkownikiem portu lotniczego od uprzedniego przeprowadzenia należycie konsultacji przez zarządzającego portem lotniczym przy opracowywaniu propozycji zmiany taryf opłat lotniskowych z użytkownikami portu lotniczego, o których mowa w art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy. Jak stwierdził TSUE w wyroku w sprawie C-680/24 - niezależny organ nadzorujący (tj. Prezes ULC), który otrzymuje wniosek o zatwierdzenie zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych przedłożony mu przez zarządzającego portem lotniczym - jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji z każdym użytkownikiem portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy, z którym zarządzający portem lotniczym nie skonsultował się w przedmiocie tych zmian z naruszeniem art. 6 ust. 2 tej dyrektywy (pkt 46 cyt. wyroku TSUE). Co istotne, Trybunał stwierdził, że uprzednie konsultacje zarządzający portem lotniczym przeprowadza – jak stanowi art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy – z każdą osobą fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego. Te konsultacje nie mogą się ograniczać wyłącznie do przewoźników lotniczych stale korzystających z danego lotniska. Jak bowiem zaznaczył TSUE – art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że zdefiniowane w nim pojęcie 'użytkownika portu lotniczego' stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, na mocy których w celu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych zgodnie z art. 6 ust. 2 tej dyrektywy zarządzający portem lotniczym jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji wyłącznie z przewoźnikami lotniczymi "stale korzystającymi z danego lotniska" zdefiniowanymi w prawie krajowym, o którym mowa w art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze. Jednocześnie TSUE podkreślił, że dla powstania tego obowiązku konsultacji po stronie organu nadzorującego (tj. Prezesa ULC) bez znaczenia jest okoliczność, że w ramach mającej zastosowanie procedury prawa krajowego niezależny organ nadzorujący rozpatruje sprawę jako organ wyłącznie właściwy do zmiany wysokości lub struktury rozpatrywanych opłat lotniskowych, a nie jako organ odwoławczy. Jednocześnie TSUE podkreślił istotną rolę sprawowaną przez niezależny organ nadzorujący (tj. Prezesa ULC), który powinien sprawować skuteczną kontrolę nad prawidłowością procedury uprzednich konsultacji przeprowadzonych przez zarządzającego portem lotniczym oraz nad jej zgodnością z podstawowymi wymogami ustanowionymi w dyrektywie 2009/12, jakimi są w szczególności zasady niedyskryminacji i przejrzystości (pkt 47 cyt. wyroku TSUE). Natomiast, jak stwierdził TSUE w wyroku w sprawie C-680/24, niezależny organ nadzorujący (tj. Prezes ULC) nie jest zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji w celu zatwierdzenia zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych, które przedstawia mu zarządzający portem lotniczym - jeżeli w tym celu organ ten ma dostęp do niezbędnych informacji pochodzących między innymi od użytkowników portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej dyrektywy i jeżeli zarządzający portem lotniczym przeprowadził należycie konsultacje z tymi użytkownikami zgodnie z art. 6 ust. 2 cyt. dyrektywy w związku z zasadami niedyskryminacji i przejrzystości (pkt 48 cyt. wyroku TSUE). Te dwa warunki konsultacji przeprowadzonych należycie muszą być spełnione łącznie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, TSUE zaznaczył, że obowiązki powierzone niezależnemu organowi nadzorującemu nie mogą się różnić w zależności od tego, czy ten organ działa w ramach procedury zatwierdzania lub zmiany opłat lotniskowych przewidzianej w art. 6 ust. 1-4 dyrektywy 2009/12, czy też w ramach obowiązkowej procedury przewidzianej w prawie krajowym, o której mowa w art. 6 ust. 5 akapit pierwszy lit. a) tej dyrektywy. Przepis ten bowiem upoważnia jedynie państwa członkowskie do podjęcia decyzji o odstąpieniu od stosowania tego art. 6 ust. 3 i 4 do tej ostatniej procedury (pkt 43 cyt. wyroku TSUE). W świetle stanowiska zajętego przez TSUE w wyroku w sprawie C-680/24 należało uznać za zbyt daleko stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym przeprowadzenie konsultacji przez zarządzającego lotniskiem nie zwalniało Prezesa ULC z obowiązku przeprowadzenia odrębnych konsultacji z zainteresowanymi stronami w toku postępowania administracyjnego. Obowiązek organu nadzorującego wymaga bowiem dokonania oceny przebiegu wcześniejszych konsultacji i ustalenia, czy zarządzający przeprowadził je należycie z właściwie określonym szerokim kręgiem użytkowników portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12. Dopiero stwierdzenie nieprzeprowadzenia takich konsultacji lub ich nienależytego przeprowadzenia aktualizuje obowiązek organu przeprowadzenia obowiązkowych, wynikający z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że powyższe wywody poczynione przez skład orzekający w oparciu o wyrok TSUE w sprawie C-680/24 nie oznaczają, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji z powodu naruszenia art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12 było niezgodne z prawem. Wadliwość stanowiska Sądu I instancji dotyczy bowiem zakresu obowiązku konsultacji, a nie samej zasady jego istnienia. Jeżeli bowiem organ nie ustalił, czy wcześniejsze konsultacje zrealizowane przez zarządzającego portem lotniczym były przeprowadzone należycie oraz czy obejmowały wszystkich użytkowników portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12, których dotyczył obowiązek konsultacyjny, to nie było podstaw do przyjęcia, że sam fakt ich przeprowadzenia wyczerpywał wymagania wynikające z art. 11 ust. 7 cyt. dyrektywy – w świetle wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE w sprawie C-680/26. W takiej sytuacji konieczne jest wyjaśnienie tej kwestii przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezesa ULC. Również skarga kasacyjna P. jako zarządzającego portem lotniczym nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., zawarty w pkt I petitum skargi kasacyjnej poprzez rozpoznanie skargi skarżącej, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy po stronie skarżącej skutkującego brakiem zdolności skargowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca – W. - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - ma interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i może zaskarżyć decyzję Prezesa ULC zatwierdzającą zmianę taryfy opłat lotniskowych do sądu administracyjnego. W ocenie NSA interes prawny W. jako użytkownika portu lotniczego, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a. może być wywodzony z normy prawnej wynikającej z art. 67 ust. 1 Prawa lotniczego, jako przepisu przyznającego prawo do korzystania z lotnisk użytku publicznego oraz z norm prawnych wynikających z przepisów art. 75 ust. 1 i art. 77 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze, jako przepisów z których wynika obowiązek przewoźników lotniczych do ponoszenia opłat lotniskowych w związku z wykonywaniem przez nich praw przysługujących im z czasów na start i lądowanie (tzw. slot). Niezależnie od powyższego należy także mieć na uwadze, iż w zakresie odnoszącym się do postępowania przed sądami administracyjnymi trafny jest pogląd Sądu I instancji o możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", co szeroko przedstawił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, w zakresie odnoszącym się do zagadnienia legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 p.p.s.a., nie można pomijać również stanowiska wyrażonego w orzecznictwie TSUE, a zwłaszcza przywołanego przez Sąd I instancji wyroku TSUE z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie C-379/18 (ECLI:EU:C:2019:1000). Zaprezentowany przez TSUE kierunek wykładni przepisów dyrektywy 2009/12 w sprawie opłat lotniskowych zmierza do przyznania prawa do bezpośredniego zaskarżenia decyzji w sprawie opłat lotniskowych przewoźnikowi lotniczemu do sądu. Jak bowiem stwierdził TSUE w cyt. wyroku, dyrektywę 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych (pkt 71 cyt. wyroku). W wymienionym wyżej wyroku TSUE wskazuje, że brak kontroli sądowej nie może być zrekompensowany kontrolą parlamentarną a podstawowe zasady, na których opiera się dyrektywa 2009/12, a mianowicie brak dyskryminacji, przejrzystość i konsultacje z zainteresowanymi przy dokonywaniu zmiany systemu lub wysokości opłat lotniskowych, które to zasady są zagwarantowane odpowiednio w art. 3, 7 i 6 tej dyrektywy w związku z motywami 9 i 11-13 cyt. dyrektywy, należy analizować jako obowiązki spoczywające na zarządzającym portem lotniczym, a zarazem jako prawa, na które mogą powoływać się na drodze sądowej użytkownicy portu lotniczego (pkt 58 cyt. wyroku TSUE). W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że przewoźnik lotniczy, któremu przysługują uprawnienia do korzystania z lotniska, posiada interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji Prezesa ULC zatwierdzającego zmianę postanowień taryfy opłat lotniskowych. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 175 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazany w pkt III petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w uznaniu przez Sąd I instancji za wadę zaskarżonej decyzji jej niepełnej i nieprecyzyjnej sentencji, czyli rozstrzygnięcia. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest analogiczny do zarzutu zawartego w pkt I ppkt 7) petitum skargi kasacyjnej organu. Zatem nie ma potrzeby ponownego powtarzania argumentacji tam zawartej. Jednocześnie jednak należy zaznaczyć, że zarzut ten został nieprawidłowo wskazany przez kasatora jako zarzut naruszenia prawa materialnego zamiast zarzut naruszenia przepisów postępowania i nie został powiązany z odpowiednim przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 ust. 5 lit. a dyrektywy 2009/12 w zw. z art. 77 i art. 77d ustawy – Prawo lotnicze i art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, który upatruje naruszenia tych przepisów ze względu na to, że w Polsce obowiązuje w ustawie Prawo lotnicze obowiązkowa procedura, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący, w związku z czym obowiązek konsultacji, o których mowa w treści art. 11 ust. 7 dyrektywy jest wyłączony. W tej kwestii szeroko wypowiedział się już skład orzekający w oparciu o wyrok TSUE w sprawie C-680/24 ustosunkowując się merytorycznie do zarzutu wskazanego w I lit. b petitum skargi kasacyjnej organu. Nie ma zatem potrzeby powtórnego powtarzania wyrażonego tam stanowiska, które znajduje w pełni zastosowanie w odniesieniu do skargi kasacyjnej wniesionej przez zarządzające portem lotniczym P. W konsekwencji, należało uznać, że Sąd I instancji trafnie dostrzegł naruszenie obowiązku konsultacyjnego wynikającego z art. 11 ust. 7 dyrektywy 2009/12, jednak zbyt szeroko określił jego zakres, przyjmując konieczność ponownego przeprowadzenia konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, bez uwzględnienia tego, czy i w jakim zakresie zostały one należycie przeprowadzone przez zarządzającego portem lotniczym. Uchybienie to nie podważa jednak prawidłowości samego rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji, skoro dla oceny zgodności postępowania z art. 11 ust. 7 cyt. dyrektywy konieczne było uprzednie ustalenie zakresu i prawidłowości przeprowadzonych przez zarządzającego portem lotniczym konsultacji. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uwzględni powyższe stanowisko NSA i dokona oceny, czy konsultacje przeprowadzone przez zarządzające portem lotniczym P. przy opracowywaniu propozycji zmiany taryfy opłat lotniskowych zostały przeprowadzone należycie ze wszystkimi "użytkownikami portu lotniczego" zdefiniowanymi w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/12 - zgodnie z wykładnią dokonaną przez TSUE w sprawie C-680/24. Należy przy tym uwzględnić szerokie rozumienie pojęcia "użytkownika portu lotniczego", którego nie można ograniczyć wyłącznie do przewoźników lotniczych stale korzystających z danego lotniska – jak stanowi art. 77 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze (pkt 24, 34 wyroku TSUE w sprawie C-680/24. Ponadto, czy zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ust. 2 cyt. dyrektywy w związku z zasadami niedyskryminacji i przejrzystości. Następnie, Prezes ULC będzie zobowiązany przeprowadzić konsultacje z tymi użytkownikami portu lotniczego, z którymi zarządzający portem lotniczym nie skonsultował tych zmian lub przeprowadził te konsultacje nienależycie. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako niezależny organ nadzorujący - jak stwierdził TSUE w sprawie C-680/24, pkt 47 - powinien bowiem sprawować skuteczną kontrolę nad prawidłowością procedury uprzednich konsultacji przeprowadzonej przez zarządzającego portem lotniczym i nad jej zgodnością z podstawowymi wymogami ustanowionymi w dyrektywie 2009/12, jakimi są: brak dyskryminacji, przejrzystość i przeprowadzenie konsultacji z użytkownikami portu lotniczego w rozumieniu art. 2 pkt 3 tej dyrektywy, które to wymogi mają w pełni zastosowanie do obowiązkowej procedury ustalania lub zatwierdzania opłat lotniskowych przewidzianej w prawie krajowym, a także do zmian wysokości lub struktury tych opłat. Mając na uwadze, iż żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się usprawiedliwiony i zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 215). Zasądzone kwoty stanowią zwrot kosztów pełnomocnika W. z tytułu złożenia odpowiedzi na każdą ze skarg kasacyjnych w terminie przewidzianym w treści art. 179 p.p.s.a. oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.