II GSK 1112/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Karnas-Mroczek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1000/22 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 25 lutego 2022 r. nr BOL.610.149.2021 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii produktów nieprawidłowo oznakowanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1000/22 oddalił skargę R. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: GIJHARS) z 25 lutego 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 24 września 2021 r., nr 59 w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu w [...] pod adresem: [...] partii [...] produktu o nazwie: [...] jako produktu zafałszowanego przez nieprawidłowe oznakowanie; decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji w podstawie prawnej powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka. Zaskarżyła orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (Dz. U. z 2021 r., poz. 630; dalej: u.j.h.a.r.s.), art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. UE Seria L z 2002 r., Nr 31, s.; dalej: rozporządzenie nr 178/2002) i art. 78 ust. 2 w zw. z częścią III załącznika VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) 1234/2007 (Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r., Nr 347, s. 671; dalej: rozporządzenie nr 1308/2013) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że WSA stwierdził, że WIJHARS i GIJHARS błędnie określiły produkt jako zafałszowany – i tym samym dopuściły się naruszenia prawa materialnego, podczas gdy uchybienie WIJHARS i GIJHARS nie tylko stanowiło naruszenie prawa materialnego, ale także stanowiło kwalifikowany typ naruszenia, bowiem miało oczywisty wpływ na wynik sprawy i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi skarżącej oraz uchylenia decyzji w całości; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 4, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s., art. 2 ust. 2 lit. n)-o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.Urz. UE Seria L z 2011 r., Nr 304, s. 18; dalej: rozporządzenia nr 1169/2011) oraz art. 78 ust. 2 wraz z załącznikiem VII częścią III do rozporządzenia nr 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "[...]", podczas gdy nazwa ta jest zwyczajową nazwą tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej; 3. w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 1 lub pkt 2 - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: z art. 30b u.j.h.a.r.s. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h.a.r.s., art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia nr 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE, 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych; Dz.U.UE.L z 2017 r. Nr 95, str. 1 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 2017/625) poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec Skarżącej, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego; 4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1169/2011 w zw. z art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 404, str. 9 z późn. zm. dalej: rozporządzenie nr 1924/2006) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że podanie dodatkowych informacji względem informacji o wartości odżywczej poprzez użycie sformułowania "Inne" nie stanowi dostatecznego wyodrębnienia. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ - GIJHARS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 26 marca 2026 r. Spółka odniosła się do argumentów przedstawionych przez organ. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko GIJHARS. Postanowieniem wydanym na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: II GSK 1111/23, II GSK 1112/23, II GSK 1114/23, II GSK 1115/23, II GSK 1116/23, II GSK 118/23. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Spółki nie jest zasadna i nie było podstaw do jej uwzględnienia. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że zgłoszone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Nieuzasadniony jest zarzut określony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, że pomimo stwierdzenia przez WSA, iż WIJHARS i GIJHARS błędnie określiły produkt sprzedawany przez Spółkę jako zafałszowany i jednoczesnego uznania, że nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia o zakazie wprowadzania spornych produktów do obrotu, czym Sąd I instancji miał naruszyć art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 1 u.j.h., art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002. Należy stwierdzić, że art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s. umożliwia organowi wydanie zakazu wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Nie dotyczy on więc wyłącznie artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego. Wynika to chociażby z porównania zakresów pojęcia artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej (o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s.), czyli nie spełniającego wymogów jakości handlowej, zdefiniowanych w art. 3 pkt 5 u.j.h.a.r.s., czyli cech artykułu rolno-spożywczego dotyczących jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagań wynikających ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjętych wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi z zakresem pojęcia artykułu rolno –spożywczego zafałszowanego, określonym w art. 3 pkt 10 u.j.h.a.r.s. obejmującym produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli: dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej (lit. a), w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą (lit. b), w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej (lit. c). Produkt rolno-spożywczy zafałszowany jest bowiem równocześnie artykułem rolno-spożywczego niespełniającym wymagań jakości handlowej. Zatem zakaz określony w art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s. może być również stosowany do sytuacji wprowadzania do obrotu towaru nieodpowiadającego jakości handlowej (S. Witkowski, Definicja artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, zawarta w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych – wykładnia i ocena jej przydatności, Kwartalnik Prawa Publicznego, Tom 13 Nr 1 (2015), s. 49). Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji był niekonsekwentny w swojej ocenie, gdyż twierdząc, że "podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ odwoławczy, uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji" (s. 10, 24 uzasadnienia wyroku), jednocześnie stanął na stanowisku, że organy błędnie przypisały spornemu produktowi cechy artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego (s. 20-21 uzasadnienia wyroku), nie wyjaśniając tej niespójności swego stanowiska. Jednocześnie WSA nie dostrzegł odmienności stanu faktycznego będącego przedmiotem rozważań w sprawie o sygn. II GSK 1962/18. Tym niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji definicji zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego, na potrzeby niniejszej sprawy, a następnie niewłaściwe ją zastosował do niekwestionowanych ustaleń o występowaniu w składzie omawianego produktu olejów roślinnych (palmowego, rzepakowego, słonecznikowego), jak i innych składników, np. oleju rybnego. Za zasadne należało uznać konsekwentne stanowisko organów, że sporny produkt jest zafałszowanym produktem rolno-spożywczym. Co istotne, Sąd I instancji do odmiennych niż organy IJHARS wniosków co do jakości handlowej spornego produktu (że nie jest produktem rolno spożywczym zafałszowanym) doszedł w oparciu o te same regulacje, które stanowiły podstawę rozstrzygnięć organów. Równocześnie trzeba podkreślić, że błędna opinia WSA nie miała wpływu na wynik sprawy, zważywszy na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s., będącego podstawą materialną nałożenia sankcji na Spółkę. Odpowiedzialność administracyjna na gruncie art. 29 ust. 1 u.j.h.a.r.s. ma charakter obiektywny, a więc już sam fakt zachowania wypełniającego zawarte w nim przesłanki odpowiedzialności, a więc naruszającego ten przepis prawa, uzasadnia jego stosowanie wobec podmiotu, który dopuszcza się takiego zachowania. Przy tym przywoływany przez Skarżącą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi, że należy uwzględnić skargę na decyzję lub postanowienie i uchylić te rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast przyjmowane przez WSA naruszenie przez organ prawa materialnego – art. 3 pkt 10 u.j.h.a.r.s. nie wywierało skutku wymaganego przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż zakwalifikowanie produktu jedynie jako niespełniającego wymagań jakości handlowej w zakresie oznakowania było wystarczające do nałożenia sankcji w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s. Skarżąca kasacyjnie wpływu zmiany stanowiska przez WSA względem przyjętej przez organy kwalifikacji spornego produktu i jego oznakowania nie wykazała. Należy podnieść, że w myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma za zadanie realizację jednego lub więcej ogólnych celów dotyczących wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością, biorąc pod uwagę, tam gdzie jest to właściwe, ochronę zdrowia i warunków życia zwierząt, zdrowia roślin i środowiska naturalnego. W przepisie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 dodano, że prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością i ma na celu zapobieganie: oszukańczym lub podstępnym praktykom (lit. a); fałszowaniu żywności (lit. b), wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd (lit. c). Jednym z wymogów prawa żywnościowego, mającym służyć realizacji jego celów jest uregulowany w art. 16 rozporządzenia nr 178/2002 obowiązek prezentacji żywności, aby nie wprowadzać konsumenta w błąd: "Bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposób ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd." Obowiązek ten skierowany jest do podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze (osób fizycznych lub prawnych odpowiedzialnych za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym - czyli przedsiębiorstwie publicznym lub prywatnym, typu non-profit lub nie, prowadzącym jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności - pozostającym pod ich kontrolą, zgodnie z art. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia nr 178/2002) (...), aby zapewniły na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności (...) z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów (art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002). Unormowania dotyczące znakowania żywności zawierają gwarancje spełnienia oczekiwań konsumenta, aby nabywany produkt spełniał wymagania, o których został on poinformowany na oznakowaniu produktu (por. wyrok NSA z 5 maja 2021r., sygn. akt II GSK 1021/18 i cyt. w nim orzecznictwo; opublikowany podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczegółowe kwestie mające na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w zakresie informacji na temat żywności, w tym ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące informacji na temat żywności, a w szczególności etykietowania żywności, przy uwzględnieniu różnic percepcji ze strony konsumentów i ich potrzeb informacyjnych, z równoczesnym zapewnieniem płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego zostały uregulowane w rozporządzeniu nr 1169/2011 (art. 1 ust. 1). W przepisie art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011 wskazano, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a zwłaszcza co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Do tego, zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. aktu informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta. Również w uregulowaniach u.j.h.a.r.s., w art. 4 ust. 1 nakazano, aby wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze spełniały wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Co do oznakowania artykułu rolno-spożywczego, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.j.h.a.r.s. powinno zawierać ono informacje istotne z punktu widzenia jakości handlowej artykułu rolno-spożywczego, w szczególności: nazwę, pod którą artykuł rolno-spożywczy jest wprowadzany do obrotu (pkt 1); inne dane umożliwiające identyfikację artykułu rolno-spożywczego oraz odróżnienie go od innych artykułów rolno-spożywczych (pkt 2). Z powyższego wynika, że zarówno krajowe regulacje zawarte w u.j.h.a.r.s., jak i przywołane przepisy unijne sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Ocena zgodności produktu z wymaganiami jakości handlowej nie ogranicza się wyłącznie do jego składu czy właściwości fizycznych. Obejmuje ona również cechy związane ze sposobem opakowania, prezentacji oraz oznakowania produktu. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Naruszanie ww. zasad oznacza naruszenie interesu konsumenta. Nazwa towaru jest pierwszą i istotną informacją budującą wyobrażenie konsumenta o danym produkcie, w dużej mierze decydująca o podjęciu decyzji zakupu tego towaru. Jeżeli nazwa produktu jest myląca lub błędna, a zwłaszcza istotnie wpływa na preferencje zakupu, którymi kieruje się konsument, a nie są one spełnione, dochodzi wówczas do trudnej do zaakceptowania sytuacji nabycia towaru, którego konsument nie zamierzał zakupić (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1448/22; 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1021/18). Odnosząc się ponownie do przywoływanego przez Spółkę wyroku NSA o sygn. II GSK 1962/18, dotyczył oceny odmiennego stanu, obejmującego dane zawarte na dwóch etykietach na jednym opakowaniu, ocenionych, jako mogące wprowadzić w błąd, sugestywne, poniekąd manipulujące konsumentem etykiety, ale przy uwzględnieniu zawartych na kontretykietach jasnych danych co do rzeczywistego miejsca produkcji i jednoczesnym niestwierdzeniu innych naruszeń wymagań w zakresie jakości handlowej produktów, nie mogło zostać zakwalifikowane jako naruszające w sposób istotny interesy konsumenta finalnego, skoro otrzymał ostatecznie - celem konsumpcji - pełnowartościowe piwo. Natomiast należy wyjaśnić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zafałszowanie produktu żywnościowego w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h.a.r.s. nie musi być przejawem jedynie działania umyślnego sprawcy tego czynu. Prawo żywnościowe ma na celu ochronę życia i zdrowia ludzkiego, a także ochronę interesów konsumentów nabywających produkty żywnościowe, ta zaś sfera może doznać uszczerbku, zarówno w wyniku działań umyślnych, jak i nieumyślnych. Dlatego o zafałszowaniu produktu żywnościowego decyduje obiektywny stan rzeczy, a w szczególności wprowadzenie do obrotu towarów żywnościowych, o których mowa w omawianym przepisie. Natomiast naruszenie tego przepisu w następstwie działań umyślnych lub rażącego niedbalstwa powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu sankcji względem sprawcy takich zachowań (por. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1569/23; 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2407/13 i podane tam orzecznictwo; 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1159/11). Opisane powinności przedsiębiorcy spożywczego, także co zapewnienia zgodności oznakowania z przepisami dotyczącymi jakości handlowej artykułu tak oznakowanego, dotyczyły również Spółki jako podmiotu wprowadzającego sporny produkt do obrotu. A chodziło o produkt oznakowany: [...] Zatem produkt ten został określony jako [...] z dodatkiem [...] Gdy chodzi o zasadniczą część nazwy – [...] jest to nazwa przewidziana w przepisach (określona w mających zastosowanie przepisach unijnych) w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. n) rozporządzenia 1169/2011, mając na uwadze art. 78 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1308/2013, według którego do mleka i przetworów mlecznych przeznaczonych do spożycia przez ludzi; za wyjątkiem przypadków, w których mają zastosowanie normy handlowe, stosuje się definicje, oznaczenia i opisy handlowe określone w załączniku VII. Do tego w myśl art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013 definicje, oznaczenia lub opisy handlowe określone w załączniku VII mogą być używane w Unii wyłącznie w celu wprowadzenia na rynek produktu spełniającego odpowiednie wymogi ustanowione w tym załączniku. Mając na uwadze powołane uregulowania w powiązaniu z częścią III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 nazwa mleko i przetwory mleczne została zastrzeżona, gdy chodzi o mleko (pkt 1) wyłącznie dla zwykłej wydzieliny z wymion - bez żadnych dodatków ani niepoddanej ekstrakcji - otrzymywaną z co najmniej jednego doju, a także do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV (pkt 1 lit. a); w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało ono poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka (pkt 1 lit. b), a gdy chodzi o "przetwory mleczne" - to produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przy założeniu że można dodać substancje konieczne do ich wytworzenia, o ile nie stosuje się ich do zastąpienia - w całości lub w części - jakichkolwiek naturalnych składników mleka (pkt 2). Ponadto w myśl pkt 3 części III załącznika VII do ww. rozporządzenia pojęcie "mleko" oraz nazwy stosowane do przetworów mlecznych mogą być stosowane również w połączeniu ze słowem lub słowami oznaczającymi przetwory złożone, których żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą - zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu. Opisane nazwy mleka i przetwory mleczne, zgodnie z pkt 5 części III załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013 nie mogą być stosowane do produktów innych, za wyjątkiem nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu. W odniesieniu do produktów innych niż mleko i produkty mleczne, na mocy pkt 6 części III ww. załącznika nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim, za wyjątkiem produktu, który zawiera mleko lub przetwory mleczne, to nazwa "mleko" lub wskazane nazwy przetworów mlecznych, mogą być stosowane tylko do opisania jego podstawowych surowców i wymienienia jego składników. Gdy chodzi o modyfikowanie mleka, w części IV załącznika VII do rozporządzenia 1308/2013, dotyczącego mleka przeznaczonego do spożycia przez ludzi, objętego kodem CN 0401, wprowadzono kategorię "mleko spożywcze", oznaczającą produkty, określone w pkt III tej części, przeznaczone do dostarczenia konsumentowi bez dalszego przetwarzania. W pkt 2 tej części określono dopuszczalne zmiany traktowane jako modyfikacja: a) modyfikacja naturalnej zawartości tłuszczu przez usunięcie lub dodanie śmietanki lub dodanie mleka pełnego, mleka częściowo odtłuszczonego lub mleka odtłuszczonego - po to aby spełnione zostały wymogi dotyczące zawartości tłuszczu określone dla mleka spożywczego; b) wzbogacenie mleka białkami mleka, solami mineralnymi lub witaminami, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1925/2006; c) obniżenie zawartości laktozy przez konwersję na glukozę i galaktozę. Jednakże modyfikacje składu mleka, o których mowa w lit. b) i c), są dopuszczalne tylko wtedy, gdy wzmianka o nich znajduje się na opakowaniu produktu, jest nieusuwalna, łatwa do zauważenia i czytelna. Niemniej takie znakowanie nie zwalnia z obowiązku oznaczania wartości odżywczej, który to obowiązek został określony w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011. W przypadku gdy dodawane jest białko, zawartość białka we wzbogaconym mleku musi wynosić co najmniej 3,8 % (m/m). Ponadto państwa członkowskie mogą jednak wprowadzić ograniczenia lub zakazać modyfikacji składu mleka, o których mowa w lit. b) i c). W świetle powołanych uregulowań, połączenie słowa [...] ze słowem [...] w odniesieniu do spornego produktu nie wskazuje na powstanie "przetworu złożonego", którego "żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą - zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu". Warunek braku zastępowalności bowiem nie został spełniony. Wobec powyższych ustaleń i w świetle definicji mleka zawartej w części III "Mleko i przetwory mleczne" załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013, zdaniem NSA, nie ma wątpliwości, że sporny produkt sprzedawany przez Spółkę jako[...], jednocześnie zawierające składniki niepochodzące z mleka, tj. mieszaniny olejów roślinnych: słonecznikowego, kokosowego, rzepakowego, emulgatorów (lecytyny z soi), regulatora kwasowości (fosforan potasu), oleju rybiego, należy uznać za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany (por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości, z 16 grudnia 1999 r. w sprawie C-101/98, Lex nr 111299; 14 czerwca 2017 r. w sprawie C-422/16, Lex nr 2304658; wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. akt II GSK 298/21). Podobnie rozróżnienie w obrębie nazw produktów – preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt, czyli dla dzieci do dwunastego miesiąca życia (art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009,(opubl. Dz.U.UE.L z 2013 r. Nr 181, str. 35 z późn. zm.) wprowadziło rozporządzenie delegowane (Komisji) 2016/127 z dnia 25 września 2015 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt oraz informacji na ich temat, a także w odniesieniu do informacji dotyczących żywienia niemowląt i małych dzieci (Dz. U.UE.L. 2016/25/1), gdyż według załącznika VI w zw. z art. 5 zapisano w części A, że nazwy o których mowa w art. 5 ust. 1, tj. nazwy preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt inne niż preparaty do początkowego żywienia niemowląt i preparaty do dalszego żywienia niemowląt wytwarzane w całości z białek mleka krowiego lub białek mleka koziego są w języku polskim oznaczone: "Preparat do początkowego żywienia niemowląt" i "Preparat do dalszego żywienia niemowląt", a w części B, że nazwy, o których mowa w art. 5 ust. 2 - Nazwy preparatów do początkowego żywienia niemowląt i preparatów do dalszego żywienia niemowląt wytwarzanych w całości z białek mleka krowiego lub białek mleka koziego są w języku polskim używane: [...] Tym bardziej posłużenie się przez Skarżącą nazwą [...] do produktu będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest sprzeczne z przepisami unijnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się też, że oznakowaniem wprowadzającym w błąd jest niewątpliwie oznakowanie mylące - a więc takie, które może skłonić konsumenta do podjęcia decyzji dotyczącej transakcji, której inaczej by nie podjął - a ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonywana być powinna przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyroki NSA z: 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1030/17; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1113/16; 24 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 440/16; 14 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1868/14; 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12). W niniejszej sprawie organ trafnie uznał, że nazwa żywności jest pierwszą informacją o produkcie, która trafia do konsumenta i ma zasadnicze znaczenie dla podejmowania decyzji o zakupie danego produktu. Konsument, kierując się zaufaniem do producenta i stosowanej przez niego w oznakowaniu nazwy produktu (która w wypadku spornej partii jest umieszczona dużą czcionką na froncie etykiety), nie weryfikuje już wykazu składników, aby przekonać się o rzeczywistym charakterze i składzie produktu. Stąd trafnie przyjęto, że w przedmiotowym przypadku nazwa [...] może wprowadzać (potencjalnych) konsumentów w błąd, co do składu, czy też metod wytworzenia (produkcji) spornego w sprawie artykułu, tj., tworzyć mylne wyobrażenie o produkcie. Może to z kolei skutkować zniekształceniem zachowania rynkowego, tj. prowadzić do nabywania przez konsumentów artykułów niezgodnych z ich oczekiwaniami. Dalej organ stwierdził, że przeciętny konsument jest wprawdzie osobą należycie poinformowaną, uważną i racjonalną, która potrafi wykorzystać posiadany zasób informacji do samodzielnej analizy adresowanych do niej przekazów rynkowych, jednakże nie upoważnia to przedsiębiorcy do stosowania oznaczeń, które w istocie wprowadzają konsumenta w błąd. Podkreślić należy, że oznakowanie wprowadzające w błąd to także takie oznakowanie, które nawet potencjalnie może wywołać taki skutek w stosunku do konsumenta. Wprowadzenie konsumenta w błąd ma charakter abstrakcyjny, zaś organ w toku postępowania nie ma obowiązku dowodzenia, iż dana konkretna osoba została wprowadzona w błąd. Wobec powyższego zasadnie uznano, że posługiwanie się taką nazwą jak w niniejszej sprawie w istotny sposób narusza interesy konsumentów. W związku z powyższym skoro w oznakowaniu spornego produktu w niniejszej sprawie podano nazwę niezgodną z jednej strony z przepisami unijnymi, a z drugiej, wypełniającą znamiona definicyjne artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego określonego w ustawie o jakości handlowej to należy uznać, że organ prawidłowo nałożył na skarżącą sankcję określoną w art. 29 ust.1 pkt 1 u.j.h.a.r.s. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 4, art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s., art. 2 ust. 2 lit. n)- o) oraz art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Zdaniem Spółki sporny produkt mógł być wprowadzany do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", będą nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach (zd. pierwsze); w przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego (zd. drugie). Dla mleka modyfikowanego nie przewidziano nazwy w przepisach prawa, ale przewidziano dopuszczalne zmiany (modyfikacje) dla tego rodzaju produktów, czego dowodzą regulacje części III i IV załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013, które konsumują katalog nazw związanych z mlekiem i jego pochodnymi. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. o) rozporządzenia nr 1169/2011 nazwa zwyczajowa to nazwa akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania. Nazwa zwyczajowa powinna zatem kumulatywnie spełniać dwa warunki: a) winna być stosowana przez konsumentów, w sposób wskazujący na jej akceptowanie oraz b) powinna być tej natury, że nie tworzy potrzeby jej dalszego wyjaśniania. W niniejszej sprawie nazwa [...] nie spełnia drugiego z obligatoryjnych warunków właściwych nazwie zwyczajowej, gdyż wymaga dalszego jej wyjaśniania. Przepisów tych nie można odczytywać w oderwaniu od regulacji pozytywnych o nazwach właściwych "mleku", a więc tworzonych w reżimie części III, jak i części IV załącznika VII do rozporządzenia nr 1308/2013, gdzie z grupy produktów usunięto w zasadzie wszystkie, które nie są mlekiem w sensie przyrodniczym (mlekiem z udoju) oraz art. 2 ust. 2 lit. p) rozporządzenia nr 1169/2011, zawierającym definicję nazwy opisowej. Wywieść z tego ostatniego przepisu należy, że zwyczajowe posługiwanie się nazwą produktu nie spełnia funkcji określoności wymaganej przez przepisy żywnościowe, jeżeli nie pozwala odkodować "rzeczywistego charakteru środka spożywczego i odróżnić go od innych produktów, z którymi może zostać pomylony". Skoro procesy modyfikacji mleka zostały określone części III i IV załącznika do rozporządzenia nr 1308/2013 i termin [...] jest jedynie formalną sygnalizacją jakiejś obróbki, a żadna tradycja, ani zwyczaj z procesem [...] nie łączy konkretnych cech, jakie [...] ta wnosi, to nie może być mowy o wynikającej ze zwyczaju pewności konsumenta co do charakteru produktu i desygnatów różnicujących go na tle podobnego asortymentu. Skoro semantyka wyrażenia [...] wciąż wymaga doprecyzowania na czym [...] polegała i jaki uzyskano produkt (a więc wymaga poznania rzeczywistego charakteru środka spożywczego w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. p) rozporządzenia nr 1169/2011), to tym samym istnieje "potrzeba dalszego wyjaśniania" tej nazwy w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. o) tego rozporządzenia. Zatem stwierdzając przeszkodę do uznania nazwy produktu jako nazwy zwyczajowej ani organy, ani Sąd I instancji nie naruszyły przepisów objętych tym zarzutem. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nazwa produktu nie może w jakikolwiek sposób wprowadzać w błąd konsumenta, a podstawą oceny w tym zakresie musi być oczekiwanie klienta i realia zakupu pozwalające mu na świadomą decyzję o pożądanych przez niego cechach jakościowych produktu, w tym również tych obrazowanych prawidłowo skomponowaną nazwą (por. wyrok NSA z 5 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 1019/18). Niezależnie od tego, skarga kasacyjna nie wskazywała na żadne okoliczności, które prowadziłyby do konkluzji, że realia używania terminu [...] w sposób powszechny lub w określonych środowiskach (np. pediatrów, specjalistów żywienia) rodzą funkcjonowanie zwyczaju w posługiwaniu się taką nazwą, bez ryzyka nieporozumień co do charakteru produktu. W szczególności nie powołano się na żadne badania socjologiczne, z dziedziny językoznawstwa lub etnologii, a więc dziedzin wiadomości specjalnych w segmentach stosunków społecznych, które mogłyby w pewnych okolicznościach kreować zwyczaj posługiwania się wspomnianą nazwą (zob. wyroki z 7 maja 2026 r.: II GSK 870/23, II GSK 889/23, II GSK 890/23). Wymaga podkreślenia, że orzecznictwo NSA wykluczające, że oznaczenie spornego produktu –[...] stanowi nazwę zwyczajową jest jednolite (por. wyroki NSA z: 7 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 946/23; 14 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 1049/23, II GSK 1067/23, II GSK 1082/23; 19 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 1022/23, II GSK 1026/23, II GSK 1110/23). Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut określony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej poprzez wybór przez organ nieproporcjonalnie dolegliwego środka. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przez organ oraz kontrolujący go Sąd I instancji przepisów 30b u.j.h.a.r.s. w zw. z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95, str. 1 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 2017/625). Zgodnie z art. 30b u.j.h.a.r.s., jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Stosownie zaś do art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625 w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz by ustalić obowiązki podmiotu oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności (zd. drugie). Zgodnie natomiast z art. 139 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszeń niniejszego rozporządzenia i wprowadzają wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wdrożenia. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W doktrynie przyjmuje się, że w ramach odpowiedzialności administracyjnej "wyodrębnić można odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach policyjnych, która realizuje głównie funkcje prewencyjne, oraz odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach represyjnych w postaci kar pieniężnych, która realizuje głównie funkcje represyjne. (...) W przypadku naruszenia norm prawa żywnościowego organy urzędowej kontroli żywności mogą stosować przede wszystkim środki nadzoru, czyli sankcje policyjne, w celu uchylenia zaistniałego niebezpieczeństwa i przywrócenia stanu zgodnego z prawem (sankcje o charakterze prewencyjnym)", por. P. Wojciechowski, Z problematyki odpowiedzialności administracyjnej i karnej w prawie żywnościowym, Przegląd Prawa Rolnego nr 1 (8), 2011r., s. 73). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie prawa: "Tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, iż przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne.(...) Art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku" (wyrok TK z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89, s. 445 i powołany tam wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., sygn. P. 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Powinien ustawodawca uwzględniać podstawowe zasady polskiego systemu konstytucyjnego na czele z zasadą państwa prawnego, jak również prawa i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości (wyrok TK z 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 61), jak również zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo też niewspółmiernie dolegliwych (wyrok TK z 30.11.2004 r., sygn. SK 31/04, OTK-A 2004, nr 10, poz. 110). Autor skargi kasacyjnej bezzasadnie zarzucił organowi oraz kontrolującemu go Sądowi I instancji naruszenie art. 30b u.j.h.a.r.s., pomijając treść art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s. Przepis ten z kolei ustanawia po stronie organów właściwych w sprawach jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych uprawnienie o charakterze uznaniowym, którego realizacja pozostawiona została ocenie organu w okolicznościach konkretnej sprawy. Należy także zauważyć, że zadaniem Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.j.h.a.r.s.. jest nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, a w szczególności kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę, z punktu widzenia ochrony konsumentów. Skoro art. 8 rozporządzenie nr 178/2002 nakazuje krajowym organom zapobiegać m.in. fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd, to w sytuacji gdy na rynku pojawia się artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, który nie może występować w obrocie, to najbardziej łagodnym środkiem, który inspekcja może zastosować, jest właśnie objęcie go zakazem wprowadzania do obrotu. Zastosowany środek jest zgodny z przepisami unijnymi, jak i proporcjonalny do konieczności zapewnienia ochrony konsumentów przed produktami żywnościowymi zafałszowanymi, czy wprowadzającymi w błąd, również z uwagi na informacje zawarte na ich etykietach. Skoro celem przepisów regulujących produkcje i obrót artykułami żywnościowymi jest również zapewnienie konsumentowi prawa do informacji na temat spożywanej przez niego żywności, a na wybory dokonywane przez konsumentów mogą wpływać m.in. względy zdrowotne, ekonomiczne, środowiskowe, społeczne i etyczne, to nie sposób wyobrazić sobie środka łagodniejszego, który jednocześnie spełniałby wyżej wymienione założenia w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc w sytuacji gdy występuje już faza dystrybucji produktu zafałszowanego przez jego producenta poprzez podanie nazwy niezgodnej z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodnej z prawdą oraz umieszczenie w tabeli składników odżywczych innych danych niż te przewidziane w art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011. Wymaga zauważenia, że organ nie zastosował kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu artykułu rolno-spożywcze zafałszowanego, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 u.j.h.a.r.s. Należy też zauważyć, że art. 30b u.j.h.a.r.s. stanowiący, że jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie, może mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zalecenia pokontrolne są w stanie doprowadzić do osiągnięcia takich celów jak wysoka ochrona konsumentów przed wprowadzeniem ich w błąd. W niniejszej sprawie żadne zalecenie pokontrolne nie zrealizowałoby wskazanego priorytetu ukształtowanego zarówno w systemie unijnym, jak i polskim, zwłaszcza że Spółka jest jedynie dystrybutorem artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego i to właśnie z powodu oznakowania. Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut zawarty w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że w tabeli wartości odżywczej umieszonej na etykiecie spornego produktu pojawiła się informacji o zawartości składników odżywczych, takich jak: GOS/FOS (9:1), kwas alfa-linolenowy (ALA), 2- fruktozylolaktoza (2FL), 3-galaktozylolaktoza. Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 obowiązkowa informacja o wartości odżywczej obejmuje następujące elementy: wartość energetyczna (lit.a); oraz ilość tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych, węglowodanów, cukrów, białka oraz soli (lit. b). W odpowiednich przypadkach można zamieścić - bezpośrednio w pobliżu informacji o wartości odżywczej - komunikat wskazujący, że zawartość soli wynika wyłącznie z obecności naturalnie występującego sodu. W myśl art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, treść obowiązkowej informacji o wartości odżywczej, o której mowa w art. 30 ust. 1 tego rozporządzenia, może zostać uzupełniona informacją o ilości jednego lub większej liczby z następujących składników: a) kwasy tłuszczowe jednonienasycone; b) kwasy tłuszczowe wielonienasycone; c) alkohole wielowodorotlenowe; d) skrobia; e) błonnik; f) każda z witamin lub każdy ze składników mineralnych wymienionych w załączniku XIII część A pkt 1 i obecnych w znaczącej ilości zgodnie z jej definicją w załączniku XIII część A pkt 2. Dodatkowo należy wskazać, że z treści art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wynika, że dane szczegółowe, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2, są zawarte w tym samym polu widzenia. Prezentowane są łącznie w czytelnym formacie oraz, w stosownych przypadkach, w kolejności prezentacji określonej w załączniku XV. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu stanowi, że dane szczegółowe, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2, są prezentowane, jeżeli jest na to miejsce, w formacie tabeli z wyrównanymi liczbami. Jeżeli nie ma na to miejsca, informacja jest prezentowana w formacie liniowym. Zgodnie natomiast z art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 etykietowanie dotyczące wartości odżywczej produktów, w odniesieniu do których składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne, jest obowiązkowe, z wyjątkiem reklamy ogólnej. Wymagane informacje zawierają elementy określone w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011. Jeżeli składane jest oświadczenie żywieniowe lub oświadczenie zdrowotne w odniesieniu do składnika odżywczego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podaje się ilość tego składnika odżywczego zgodnie z art. 31-34 tego rozporządzenia. Z kolei powołany art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 stanowi, że informacja o ilości substancji, której dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne, a która nie jest podana w etykietowaniu dotyczącym wartości odżywczej, jest zamieszczana w tym samym polu widzenia, w którym znajduje się etykietowanie dotyczące wartości odżywczej, i wyrażana zgodnie z art. 31, 32 i 33 rozporządzenia nr 1169/2011. Jednostki miary wykorzystywane do wyrażenia ilości substancji są jednostkami właściwymi dla poszczególnych substancji. Stąd trafnie Sąd I instancji uznał, że powołany art. 7 rozporządzenia nr 1924/2006 stanowi jedynie, że informacja o ilości substancji, której dotyczy oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne jest zamieszczone w tym samym polu widzenia, co informacja o wartości odżywczej, a nie "w ramach" tej informacji, tj. w tej samej tabeli, czy w ciągłym zapisie liniowym. Informacja o wartości odżywczej jest zamkniętą listą bowiem ograniczoną do wartości energetycznej i składników odżywczych i nie można jej uzupełnić żadną dodatkową informacją żywieniową. Niespornym jest, że w realiach badanej sprawy, dane nieobjęte obowiązkową informacją o wartości odżywczej (dotyczące informacji o zawartości składników odżywczych, takich jak: GOS/FOS (9:1), kwas alfa-linolenowy (ALA), 2- fruktozylolaktoza (2FL), 3-galaktozylolaktoza) zostały zamieszczone nie tylko w tym samym polu widzenia, ale i w ramach tej samej tabeli, co doprowadziło do ich optycznego zlewania się z samodzielnymi pod względem informacyjnym, danymi o wartości odżywczej. Informacje nie odnoszące się do wartości odżywczej produktu zostały więc w sensie układu przestrzennego podciągnięty pod składniki odżywcze, sprawiając wrażenie większej liczby składników odżywczych. Stanowiło to naruszenie art. 30 rozporządzenia nr 1169/2011. Nie jest natomiast wystarczające dla wyodrębnienia informacji dodatkowych samo poprzedzenie wyliczenia składników niezwiązanych z wartością odżywczą terminem "inne", które z jednej strony, znajdują się w tym samym polu widzenia a z drugiej, stanowią element graficzny tabeli wartości odżywczych. Taka budowa tabeli stanowiła nieuprawnioną ingerencję w jednolitą w swojej konstrukcji treściowo-przestrzennej, informację etykietową o wartości odżywczej. W konsekwencji może to prowadzić do bezpośredniego wprowadzenia konsumenta w błąd co do właściwości środka spożywczego, w tym poprzez przypisanie mu przez etykietę liczby i ilości wartości odżywczej, której nie posiada, w rozumieniu art. 8 rozporządzenia nr 178/2002. Należy zauważyć, że na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie wystąpiła taka właśnie sytuacja. Sentencja wyroku Sądu I instancji była bowiem prawidłowa, pomimo błędnego przyjęcia w uzasadnieniu, że produkt będący przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118).