II GSK 1112/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1884/14 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.

II GSK 1112/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji), oddalił skargę S.Z. (dalej: Skarżący), na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ( dalej: MR), z dnia 26 maja 2014r. (dalej: MF), wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że: W dniu 12 maja 2010 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z przejściem na nowy program rolnośrodowiskowy (PROW 2007-2013) na rok 2010, w którym zadeklarował w ramach pakietu: rolnictwo ekologiczne, w wariantach: uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) powierzchnię 31,39 ha, oraz trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) powierzchnię 27,35 ha, oraz w ramach pakietu: ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków powierzchnię 27,24 ha. Decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. odmówił przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Organ wskazał, iż Skarżący nie spełnił warunku, o którym mowa w § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r.), bowiem zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2 rolnictwo ekologiczne powierzchnię działek rolnych mniejszą niż powierzchnia realizowanego przez niego zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w roku 2007 w ramach PROW 2004-2006. Zadeklarowanie mniejszej powierzchni działek wynikało z zwrotu użytkowanych przez Skarżącego gruntów rolnych w ramach umowy zawartej z R. P., w dniu 16 października 2003r. Decyzją z dnia 31 października 2012 r. Dyrektor Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy powyższą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G., podzielając jego stanowisko. W dniu 9 grudnia 2013 r. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z dnia 31 października 2011 r. Skarżący we wniosku zarzucił: 1.rażące naruszenie prawa poprzez nieuzasadnione uznanie, że zobowiązania rolnośrodowiskowe Skarżącego, w zakresie przekazanych gruntów na rzecz R. P. nie wygasły w odniesieniu do części przejętych gruntów, 2. rażące naruszenie § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004r.) poprzez niezgodne z prawem uznanie, iż zobowiązanie rolnośrodowiskowe z dnia 26 kwietnia 2010 r. przejęte przez R. P. nie zostało złożone skutecznie, a następnie nie zostało skutecznie przekazane jego następcy prawnemu, 3. rażące naruszenie § 17 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. ze względu na fakt, iż Skarżący nie wypełnił swojego zobowiązania, w sytuacji gdy zostało ono przejęte przez inny podmiot, za którego działania nie można obciążać Skarżącego, 4. pominięcie części dowodów i ich nieuwzględnienie, a w szczególności oświadczenia przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW z dnia 26 kwietnia 2010 r., umowy przekazania gruntów rolnych zawartej w dniu 26 kwietnia 2010 r., oświadczenia R. P. z dnia 26 kwietnia 2010 r. dotyczącego kontynuowania realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych na przejętych działkach rolnych 5. rażące naruszenie § 43 i 43a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie był uprawniony do przejścia na realizację nowego programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 w roku 2010. Decyzją z dnia 16 stycznia 2014 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 31 października 2011r. Argumentował, że Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie decyzją z 31 października 2011 r. zasadnie utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia 28 czerwca 2011r., o odmowie przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, gdyż prawidłowo ustalił, że Skarżący nie spełniła warunku, o którym mowa w § 43 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., gdyż w złożonym w dniu 13 maja 2010 wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu "rolnictwo ekologiczne" zadeklarował powierzchnię mniejszą niż powierzchnia realizowana w ramach zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Podkreślił, że Skarżący realizował w roku 2009 zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2004-2006 w pakiecie S02 rolnictwo ekologiczne na powierzchni 95,42 ha, natomiast w roku 2010 zadeklarował do płatności powierzchnię 58,74 ha. Zaprzestanie przez Skarżącego w dniu 26 kwietnia 2010 r. realizacji podjętego z dniem 1 marca 2007 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego w części, wynikało z przeniesienia posiadania gruntów rolnych położnych na części deklarowanych działek. Oznaczało to zarazem brak spełnienia warunku, o którym mowa w § 43 ust. 1 rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r., tj. w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego realizacji pakietu "rolnictwo ekologiczne" na tej samej powierzchni gruntów. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego MR, decyzją z dnia 26 maja 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezesa ARiMR dnia 16 stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 31 października 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia 28 czerwca 2011 r. wydana w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, uznając iż kontrolowane decyzje nie są dotknięte żadnymi z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję MR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 5 lutego 2015r. oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, iż MR oraz Prezes ARiMR, prawidłowo stwierdziły, iż nie zaistniała jakakolwiek przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 31 października 2011 r. Z przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U.2013r.,poz.173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 25 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., oraz § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. w zw. z § 43 i § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., wynika, że aby skutecznie domagać się przyznania płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, gdy uległo zmniejszenie powierzchni objętej wnioskiem, następca obejmujący grunty, o które uległo zmniejszenie wcześniej deklarowanego areału, winien wystąpić o przyznanie tej płatności w określonym terminie i uzyskać tę płatność. Natomiast Skarżący wystąpił z wnioskiem o płatność na 2010r. w odniesieniu do zmniejszonego areału, w porównaniu z wcześniej określonym w programie rolnośrodowiskowym. Część gruntów została bowiem objęta w posiadanie z powodu upływu okresu dzierżawy przez R. P.., a następnie jego syna. Z akt sprawy nie wynika natomiast, że R. P. lub jego syn otrzymali w drodze decyzji płatność rolnośrodowiskową na 2010 rok do gruntów, o które uległo zmniejszenie areału wcześniej zgłaszanego przez Skarżącego do programu rolnośrodowiskowego od 1 marca 2007 r. i dokonali skutecznego, zgodnie z cyt. przepisami, przejęcia tej płatności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U 2016 718 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:. 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 14 w z w. z art. § 17 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., poprzez ich niezastosowanie i błędne stwierdzenie przejawiające się w niewłaściwym przyjęciu, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że Skarżący wypełnił zobowiązanie rolnośrodowiskowe z dnia 26 kwietnia 2010 roku, które następnie było skutecznie przekazane na następcę prawnego P, Pawlukanisa, a ten miał uprawnienie a nie obowiązek do złożenie wniosku o płatność rolno środowiskową płatność, 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia skargi i w jej wyniku brak stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji, z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w tym poprzez przeprowadzenie wnioskowanych dowodów w sprawie, 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia przez Sąd skargi i w jej wyniku brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji, z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia przez organ art. 12 § 1 k.p.a., poprzez brak działania organu w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, pomimo istnienia ku temu podstaw prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji mimo, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie i decyzje ją poprzedzająca wydana została bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem prawa, powodując pozostanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej Dyrektora Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARIMR z dnia 31 października 2011 r. o utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 28 czerwca 2011 roku mimo jej nieważności, II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a., zamiast środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.tj. stwierdzenia nieważności decyzji złożonej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2014 roku, co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia, że w sprawie odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010, pomimo poczynionych w sprawie niekompletnych ustaleń faktycznych przejawiającym się rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. 2. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niewłaściwym jego niezastosowaniu pomimo, iż miał podstawą do uwzględnienia skargi gdyż stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że naruszenie przepisów postępowania wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec przedstawionych zarzutów wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych . Zdaniem Skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te powinny być oparte na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie powinien budzić żadnych wątpliwości, a wszelkie okoliczności powinny być w sposób wszechstronny wyjaśnione. Sąd I instancji oraz organy administracji publicznej natomiast wbrew art. 7 k.p.a. nie wyczerpały wniosków dowodowych i nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wystarczający do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd stwierdził, iż nie miał do tego podstaw w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. przy czym Sąd dążąc do wyczerpania dyspozycji art. 8 kpa, art. 7 kpa i 77 kpa winien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję i nakazać organom administracji publicznej przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Skarżącego spełnia on warunki przewidziane w § 25 w zw. z § 43 i § 43 a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., ponieważ ubiegał się o płatności, natomiast ograny błędnie uznały, że Skarżący mimo zastosowania się do wytycznych ARIMR i przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych przez R. P. nie spełnia warunków. Wskazał ponadto, iż zgodnie z § 14 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. nie jest wymagane aby następca prawny otrzymał i korzystał z płatności rolnośrodowiskowej, bowiem z w/w przepisu wnika, iż przysługuje mu uprawnienie do korzystania z w/w płatności rolnośrodowiskowej. Sąd I instancji posiadając złożone oświadczenia i zobowiązanie przez R. P.i jego syna P. P. nie miał żadnych podstaw do odmówienia Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 z uwagi na niewypełnienie przyjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 20 lipca 2004 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W związku z powyższym rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W ramach postawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a., zamiast środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. to jest "stwierdzenia nieważności decyzji złożonej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2014 roku", co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia, że w sprawie odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010, pomimo poczynionych w sprawie niekompletnych ustaleń faktycznych przejawiającym się rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na niewłaściwym jego niezastosowaniu pomimo, iż miał podstawę do uwzględnienia skargi, gdyż stan faktyczny i prawny wskazuje, że naruszenie przepisów postępowania wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż zarzut naruszenia prawa musi być sformułowany wyraźnie, to znaczy Skarżący winien wskazać konkretny przepis prawa i określić jednoznacznie sposób jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem formułować za Skarżącego zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast, sformułowanie zarzutów poprzez wskazanie, iż naruszenie dotyczyło art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a., zamiast środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. to jest "stwierdzenia nieważności decyzji złożonej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2014 roku", jest niezgodne z regułami określonymi w art. 176 p.p.s.a. Nie uzasadnione okazały się również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez brak uwzględnienia skargi i w jej wyniku brak stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, pomimo wydania przez organ administracyjny decyzji, z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - wobec naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy co do meritum, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, - wobec naruszenia przez organ art. 12 § 1 k.p.a., poprzez brak działania organu w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, pomimo istnienia ku temu podstaw prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji mimo, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie i decyzje ją poprzedzające wydane zostały bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, iż powyższe zarzuty odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania, a zaprezentowane zostały przez Skarżącego w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. a więc naruszenia przepisów prawa materialnego. W treści skarg kasacyjnej Skarżący nie wyjaśnia na czym polega naruszenie powyższych przepisów. Skarżący wskazuje jedynie, iż organy wbrew art. 7 k.p.a. nie wyczerpały wniosków dowodowych i nie przeprowadziły postępowania dowodowego celem rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie Skarżący podnosi, że Sąd stwierdził brak podstaw do tego w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., natomiast jego zdaniem, Sąd dążąc do wyczerpania dyspozycji art. 8 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. winien zastosować art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. Tak przedstawione zarzuty, przy braku jednoznacznego określenia sposobu ich naruszenia nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na należyte ustalenie ich treści, a tym samym na jego rozpoznanie. Stwierdzić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wymaga ustalenia, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu bowiem wyjaśnienie zarzucanej, kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją, a więc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy ( art. 7 k.p.a.) Z tego też względu kontrola decyzji ogranicza się do kontroli naruszenia przepisu art. 156 k.p.a. i następnych, nie może natomiast zmierzać do całościowej merytorycznej kontroli. Z tego też względu zarzuty nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wystarczający do rozpatrzenia sprawy, przy braku ich konkretyzacji uznać należy za nie uzasadnione. Bezzasadnym jest również zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., które postrzegać należy jako pochodną zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Natomiast zarzuty naruszenia prawa procesowego, okazały się nie uzasadnione, a więc w konsekwencji za bezskuteczny uznać należy zarzut naruszenia ww. przepisu, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 14 w zw. z art. 17 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. Zważyć należy, iż §14 powyższego rozporządzenia odnosi się do przejścia prawa do płatności rolnośrodowiskowej w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na następcy posiadacza uprawnionego do płatności w przypadku gdy przeniesienie posiadania następuje w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji dotyczącej płatności. Natomiast § 17 tegoż rozporządzenia odnosi się do wstrzymania i zwrotu płatności w określonych tam sytuacjach, a więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżący wskazał również, iż spełnia warunki przewidziane w § 25 w zw. z art. 43 i 43 a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r, ponieważ ubiegał się o płatności, a organy błędnie uznały, mimo przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych przez R. P., że nie spełnia on tych warunków. Podkreślił również, iż nie jest wymagane aby następca prawny otrzymał i korzystał z płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z przepisem § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., w 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w zakresie wskazanych pakietów jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa, jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7. Jednocześnie zgodnie z § 43a. tegoż rozporządzenia w 2010 r. do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej stosuje się przepis § 43. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., przy czym nie jest wymagane, aby rolnik w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dodatkowo rozpoczął realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7. Nadto, zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. w razie przeniesienia w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, beneficjenta, nowemu posiadaczowi tego gospodarstwa lub jego części, może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym beneficjenta. Nowy posiadacz gospodarstwa rolnego lub jego części, składa wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa (§ 25 ust.2 w/w rozporządzenia). Nie ulega wątpliwości, co ustaliły organy w toku postępowania Skarżący rozpoczął realizację 5 letniego programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006 w dniu 1 marca 2007 r. na podstawie wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007 (PROW 2004-2006), złożonego w dniu 31 sierpnia 2006 r., w którym zadeklarował w ramach pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne w wariantach: a) S02a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) powierzchnię 87,67 ha oraz b) S02b01 trwale użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) powierzchnię 9,70 ha. W złożonym w dniu 13 maja 2010 wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z przejściem na nowy program rolnośrodowiskowy (PROW 2007-2013) na rok 2010, w ramach pakietu "rolnictwo ekologiczne" Skarżący zadeklarował powierzchnię mniejszą niż powierzchnia realizowana w ramach zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., a więc powierzchnię 58,74 ha. Tak więc wynikające z przeniesienia posiadania gruntów rolnych gruntów rolnych zaprzestanie przez Skarżącego w dniu 26 kwietnia 2010 r. realizacji podjętego z dniem 1 marca 2007 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego na części działek, oznaczało brak spełnienia warunku, o którym mowa w § 43 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r, tj. w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego realizacji pakietu "rolnictwo ekologiczne" na tej samej powierzchni gruntów. Wynika to z treści językowego brzmienia § 43 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Tym samy Skarżący nie spełnił warunku, o którym mowa w § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Również z ustalonego stanu faktycznego nie wynika aby następca Skarżącego, przejmujący posiadanie gruntów R. P. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a także że płatność ta została mu przyznana zgodnie z § 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Podkreślić przy tym należy, iż z przesłanką nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a więc rażącego naruszenia prawa musi być oczywiste i bezsporne, nie stwarzające podstaw do odmiennej wykładni, naruszeniu przepisu, które jest naruszeniem które nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za nie zasadne zarzuty podniesione przez Skarżącego, odnoszące się do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z przepisami prawa materialnego (przepisów rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r i rozporządzenia z 20 lipca 2004r.) Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.