II GSK 1106/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej N. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt III SAB/Kr 52/22 w sprawie ze skargi N. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji administracyjnej o skierowaniu na kwarantannę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem objętym skargą kasacyjną, odrzucił skargę N. K. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej "organ") w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji administracyjnej o skierowaniu na kwarantannę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 18 stycznia 2022 r. skarżąca wystąpiła do organu o wydanie decyzji administracyjnej oraz zaświadczenia w związku ze skierowaniem na kwarantannę w okresie (...), o czym dowiedziała się za pośrednictwem wiadomości tekstowej (SMS). Pismem z 26 stycznia 2022 r., odebranym przez skarżącą 7 lutego 2022 r., organ poinformował ją, że kwerenda systemów informatycznych wykazała brak ingerencji pracowników organu w nałożenie na skarżącą kwarantanny, która wynikała z faktu skierowania do diagnostyki laboratoryjnej (...), jak i że wiadomość tekstowa, na której otrzymanie powołuje się skarżąca, nie została wysłana przez organ. Postanowieniem z tej samej daty, przesłanym skarżącej wraz z pismem z 26 stycznia 2022 r., organ odmówił wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem, wskazując, że nie została ona skierowana na obowiązkową kwarantannę przez organ, jak i że nie wykazała interesu prawnego do otrzymania takiego zaświadczenia. Końcowo podniósł również, że została ona objęta obowiązkiem kwarantanny, który wynikał wprost z przepisu prawa, co w ocenie organu uzasadniało przyjęcie, że uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia nie warunkuje zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do weryfikacji legalności i zasadności objęcia kwarantanną i nie kreuje interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Pismem z 7 marca 2022 r. skarżąca wystąpiła do Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). Ponaglenie zostało przekazane 16 marca 2022 r. Postanowieniem z 22 marca 2022 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał ponaglenie w zakresie bezczynności w postępowaniu za nieuzasadnione. 27 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu skargę na bezczynność w przedmiotowej sprawie, wnosząc m.in. o zobowiązanie organu do wydania wobec niej w określonym terminie i doręczenie jej decyzji administracyjnej, objętej pierwotnym wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę, wskazując, że obowiązek poddania się przez skarżącą kwarantannie powstał z mocy prawa, z momentem wydania skierowania na test. Zauważył również, że czynność kwarantanny podlegała zaskarżeniu i organy winny były o tym pouczyć skarżącą. Końcowo Sąd I instancji wskazał, że skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami brak było podstaw do wydania przez organ decyzji o skierowaniu skarżącej na kwarantannę, ponieważ powstawała ona z mocy prawa z momentem skierowania na test diagnostyczny (...), należało, w jego ocenie, stwierdzić, że skarga na bezczynność w tym zakresie była niedopuszczalna. W podstawie prawnej postanowienia Sąd I instancji powołał art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "ppsa"). II Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069, dalej "ustawa o zapobieganiu") w związku z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 ze zm., dalej "rozporządzenie") – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, w wyniku czego doszło do odrzucenia skargi skarżącej; b. art. 52 w związku z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP – poprzez ich nieuwzględnienie przy orzekaniu i wydanie w efekcie zaskarżonego postanowienia; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i odrzucenie skargi, zamiast jej uwzględnienia. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skarżąca wniosła także o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o to, czy przepisy § 4 i 5 rozporządzenia, w zakresie w jakim nakładały na osoby fizyczne obowiązek poddania się kwarantannie, "był zgodny" z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności: art. 2, art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów, a w jego braku, według norm prawem przepisanym. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. IV Postanowieniem z 9 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1106/23, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ppsa w związku z przedstawieniem postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 360/23 składowi siedmiu sędziów pytania prawnego, zarejestrowanego pod sygnaturą akt II GPS 1/25. V Dnia 27 października 2025 r., Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie oznaczonej sygn. akt II GPS 1/25, podjął następującą uchwałę: Konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2020, poz. 1845 ze zm.), następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023 r., poz. 1634). VI Postanowieniem z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1106/23, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 ppsa, podjął zawieszone postępowanie. VI Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji, odrzucające skargę skarżącej kasacyjnie na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji administracyjnej o objęciu kwarantanną, jako z innych przyczyn niedopuszczalną (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa). Skarżąca kasacyjnie, jak wynika z wywiedzionego środka odwoławczego, nieprawidłowości stanowiska Sądu I instancji upatrywała w niezasadnym w jej ocenie nie podzieleniu przez Sąd poglądu, że skierowanie na kwarantannę nastąpić może li w drodze decyzji administracyjnej. Kwestia formy działania administracji publicznej, jaką powinna przyjąć konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, rozstrzygnięta została w przytoczonej wyżej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2025 r., sygn. akt II GPS 1/25, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że następuje ona w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie afirmuje w całości wyrażone w przedmiotowej uchwale rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie, tym samym za niecelowe uznając przytaczanie in extenso przedstawionego w niej poglądu na potrzeby niniejszego uzasadnienia. W związku z podniesionymi przez skarżącą kasacyjnie zarzutami oraz ich uzasadnieniem, przytoczyć jednak należy, że w uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż konieczne jest uznanie, że jakkolwiek ustawodawca przyznał w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu organom inspekcji sanitarnej kompetencję do konkretyzacji ustawowego obowiązku poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, to jednak akt wykonania powyższej kompetencji nie może przyjąć formy decyzji administracyjnej. Uwzględniając pierwszeństwo wykładni językowej oraz zakresowo zwężający charakter interpretacji regulacji kompetencyjnej, jak również biorąc pod rozwagę specyfikę oraz cele regulacji materialnoprawnej wynikającej z art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o zapobieganiu (cele prewencyjne i zabezpieczające całe społeczeństwo przed skutkami narażenia klinicznego i epidemiologicznego na choroby zakaźne), należy zatem opowiedzieć się za niejurysdykcyjną formą konkretyzacji powyższych obowiązków, która z jednej strony zapewnia właściwym organom możliwość szybkiej i adekwatnej do skali i stopnia zagrożenia epidemiologicznego reakcji na szerzenie się zakażeń i chorób zakaźnych wśród ludności, z drugiej zaś – ze względu na uproszczony i odformalizowany charakter procedury zastosowania odpowiedniego środka przymusu (nadzoru) sanitarnego (kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny) – zapewnia sprawne i efektywne działanie w sprawach indywidualnych o charakterze masowym (por. część 5.2.10 uzasadnienia do uchwały o sygn. akt II GPS 1/25). Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale dokonał również szerokiej analizy zasadności podnoszonego przez strony oraz przywoływanego w orzecznictwie sądów poglądu o potencjalnej niekonstytucyjności przyjęcia takiej formy działania, uznając - w wyniku dokonania wykładni przepisów art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o zapobieganiu na tle reguł, zasad i wartości konstytucyjnych - że jest on pozbawiony zasadności (szerzej m.in. część 5.2.9 uzasadnienia do uchwały o sygn. akt II GPS 1/25). Z powyższych względów, prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia nie mogły podważyć podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec poczynionych wyżej uwag, nie uznał również za zasadne zwrócenie się z postulowanym w skardze kasacyjnej pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa procesowego, a więc zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i odrzucenie skargi, zamiast jej uwzględnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za niezasadny. Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, skoro organ administracji publicznej nie miał w przedmiotowej sprawie obowiązku wydania decyzji administracyjnej, bowiem konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie żądać zarówno od organu wydania decyzji w tym przedmiocie, jak i od Sądu kontroli bezczynności w jej wydaniu, a tym samym skarga wywiedziona przez skarżącą kasacyjnie zasadnie została przez Sąd I instancji odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa jako z innych przyczyn niedopuszczalna. Co należy podkreślić, nie oznacza to, że skarżąca kasacyjnie była pozbawiona możliwości zainicjowania sądowej kontroli legalności obowiązku poddania się kwarantannie, miała ona bowiem możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na czynność z zakresu administracji publicznej (vide art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Końcowo wskazać należy, w związku ze zgłoszonym w skardze kasacyjnej wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wywiedziona od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, które jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Wobec powyższego, mając zarazem na uwadze, że zagadnienie objęte zarzutami wywiedzionej skargi kasacyjnej było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przywołanej uchwale o sygn. akt II GPS 1/25, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z przywołaną dyspozycją z art. 182 § 1 ppsa. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ppsa jak w sentencji.